서울시는 133층을 못 낮춰 계약을 깼고, 14년 뒤 조건을 다 풀었는데 땅값은 5.9배가 됐다

이 글은 《건물을 짓는 돈: 국내편》 33편이다. 서울과 국내의 건물 한 채를 잡아 그 돈이 왜 그런 모양인지 본다. 편마다 메커니즘 하나와 건물 하나. 이번 건물은 2004년 첫 공모 뒤 22년째 비어 있고 2009년 기공식 뒤로도 첫 삽을 뜨지 못한 상암 DMC 랜드마크 용지이고, 메커니즘은 지자체가 땅을 팔면서 건 조건이 계약이 되는 순간 판 쪽도 그 조건을 못 풀게 되는가다.

2026년 7월, 서울시는 같은 땅을 일곱 번째로 내놓으며 조건을 거의 다 뺐다

2026년 7월 10일 서울시는 마포구 상암동 1645번지와 1646번지 37,262.3㎡를 감정평가액 9,241억 원에 일괄 매각한다고 공고했다. 보도자료의 문장은 이렇다. "건축물의 높이나 규모만을 강조하기보다, DMC의 산업생태계와 연결되는 콘텐츠, 시민에게 열린 저층부 공간, 보행친화적인 도시환경, 혁신적인 디자인을 종합적으로 평가할 계획이다." 지정용도 비율은 50%에서 40% 이상으로 내렸고, 주거비율 제한은 삭제했으며, 국제컨벤션 의무 도입도 뺐다. 대금은 5년 이내에서 횟수와 일정을 서울시와 협의해 정하게 했고, 제3자 양도 제한은 10년에서 5년으로 줄였다. 두 달 열흘 전인 4월 30일 고시된 지구단위계획 변경의 취지문은 이 땅을 "장기 미매각 토지인 DMC랜드마크용지"라고 불렀다. 서울시가 공문서에 스스로 적은 표현이다.

사진: H. Y. Shin 000, CC BY 4.0, 위키미디어 공용

14년 전 같은 땅에서 서울시는 반대로 움직였다. 2012년 6월 1일 서울시는 시행사 서울라이트타워에 매매계약 해제 공문을 보냈다. 서울시 영상뉴스가 그날 전한 사유는 시행사가 "토지대금을 장기간 미납하는 등 계약상 의무를 이행하지 않아"서였다. 시행사는 금융위기와 부동산 경기 침체로 자금 조달이 어렵다며 133층을 70층으로 낮추고 주거비율을 올려 달라고 요구했고, 서울시는 "상징성이 약해지고 특혜 시비에 휘말릴 수 있다"며 거부했다. 2026년의 서울시는 그때 거부한 것보다 훨씬 큰 완화를 스스로 했다. 층수 하한은 2015년에 이미 100층에서 건축법상 초고층으로 내려갔고, 2026년 고시는 640m 상한마저 위원회 심의로 풀었다. 주거는 사실상 60%까지 열렸다.

같은 완화가 계약 안에서는 특혜였고 계약 밖에서는 정책이었다. 그 사이에 땅은 비어 있었고, 공급 예정가는 세계일보가 정리한 2004년 첫 공모의 1,573억 원에서 서울시가 공고한 9,241억 원이 됐다.

쓰레기산 옆 땅 하나에만 중심상업지역을 그렸고, 초고층은 나중에 얹혔다

이 땅은 처음부터 조건을 걸어 파는 땅이었다. 서울정책아카이브에 따르면 난지도는 1978년부터 서울시 쓰레기 매립지였고, 연탄재와 생활쓰레기와 건축 폐자재가 높이 100m, 길이 2km, 1억 9,000만 톤의 산이 됐다. 서울시는 1998년 7월 새서울타운 조성 기본계획, 2000년 4월 상암 새천년 신도시 기본계획, 2001년 8월 디지털미디어시티 기본계획을 차례로 냈다. 토지 공급 방식이 달랐다. 같은 문서는 "기존의 개발 사업에서 널리 쓰였던 일괄매각 방식에서" 벗어나 핵심 유치 업종을 끌어오기 위해 "필지를 단계별 매각하는 방식을 국내에서 최초로 시도하였다"고 적었다. 누구에게 무엇을 짓게 할지를 조건으로 거는 매각이었고, 랜드마크 용지의 층수 조건은 그 설계의 극단값이었다. 지구 남단 진입부에 "상암지구 전체를 대표하는 랜드마크 건축물을 입지시키는 도시설계"가 거기 있었다.

초고층은 그 계획의 출발점이 아니었다. 2001년 디지털미디어시티 기본계획은 F블록의 호텔·컨벤션 필지에 용적률 300%를 적용하면서 "향후 단지의 랜드마크적인 역할을 수행할 수 있는 초고층 건물의 개발이 필요할 경우" 지구단위계획에서 조정할 수 있다고 조건절로만 열어 뒀다. 같은 문서는 A블록의 용적률을 300%로 묶은 이유로 비행안전 고도제한을 들었다. 그 뒤 지구단위계획이 800%를 줬고, 2008년 공고가 1,000%로 올렸다.

첫 공모는 2004년이었다. 서울시 2004년 5월 19일 보도자료는 부지 약 11,000평에 높이를 "최고 540m"까지 허용하고 "층간 거리가 4~6m임을 고려해 볼 때 최대 층수는 90~135층까지 가능할 것"으로 봤으며, 투자 규모를 약 1조 6,000억 원으로, 비행안전구역 고도제한은 국방부와 협의해 완화한다고 썼다. 세계일보가 정리한 그 회차의 예정가는 1,573억 원이었고 사업자는 나오지 않았다. 2008년 1월 11일 두 번째 공고는 조건을 세게 걸었다. 용지 37,289㎡를 중심상업지역으로 바꿔 용적률을 "800%에서 1,000%까지 상향조정"하고, 높이는 "최고 640m(건물높이 540m, 첨탑높이 100m, 130층 건축가능)"으로 열었으며, 주거는 "지상건축물 연면적의 20% 이내"로 묶었다. 세계일보가 정리한 그 회차의 예정가는 3,050억 원이었다. 사업계획서 마감은 4월 30일이었고, 2008년 상반기에 한국교직원공제회와 산업은행, 대우건설 등이 든 컨소시엄이 우선협상대상자가 됐다. 133층은 서울시 공고에 없는 숫자다. 공고가 적은 것은 640m 상한과 "130층 건축가능"이었고, 133층은 그 뒤 사업자 계획에 등장한다.

640m라는 상한도 서울시가 고른 숫자가 아니었다. 2023년 랜드마크 용지공급지침서에 따르면 공동개발 시 건축 고도제한은 해발 656m이고, 그 내역은 지반고 16m, 건물 540m, 첨탑 100m다. 지침서는 그 656m가 "군부대에서 제시한 최고 높이(고도 제한 높이)"이며 "조건부 동의 사항"이라고 적었다. 2001년 기본계획이 비행안전 고도제한을 밀도의 이유로 든 것과 같은 뿌리다. 2026년 4월 고시가 640m 상한을 "위원회 심의를 통해 완화 가능"으로 바꿨어도 같은 고시의 주석은 "비행안전고도제한 등 관련 고도제한 규정은 그대로 적용함"이라고 남겼다.

이 땅은 상암택지개발지구 169만㎡ 안에서 유일한 중심상업지역이다. 2026년 4월 30일 고시 제2026-247호의 용도지역 결정조서에 따르면 지구 1,690,171.6㎡ 가운데 제3종일반주거가 34.1%, 일반상업 25.2%, 자연녹지 22.7%, 준주거 13.6%이고 중심상업은 37,262.3㎡, 2.2%다. 그 면적이 랜드마크 용지 두 필지의 면적과 소수점까지 같다. 서울시는 이 땅 하나만 용도지역을 올려 놓고 20년을 기다린 셈이다.

땅을 산 회사는 2009년 3월 26일 세워진 서울라이트타워 주식회사다. 전자공시의 2010년 감사보고서에 따르면 자본금 1,540억 원에 주주 25개사였고, 한국교직원공제회 20%, 대우건설 10%, 산업은행과 하나은행 각 6.14%, 농협중앙회와 기업은행 각 6%, 우리은행 5.72%, 대림산업과 한국토지신탁 각 5%, LG전자 4%였다. 건설사 11곳을 합치면 32%, 금융회사 6곳을 합치면 35%다. 사업 목적은 "DMC 랜드마크 사업부지에서 랜드마크 빌딩을 개발, 건설, 분양 및 운영"이었다.

첫해에 이 회사는 지급수수료로 222억 원을 썼다. 같은 감사보고서의 특수관계자 주석에 따르면 그중 금융자문수수료 100억 원은 산업은행과 기업은행, 농협중앙회, 우리은행, 하나대투증권이 각 20억 원씩 받았다. PM 용역료 60억 원은 대우건설과 밀레니엄빌더가, 부동산컨설팅 20억 원은 한국토지신탁이, 자산관리수수료 23억 3,000만 원은 서울라이트타워자산관리가 받았다. 금융자문수수료를 받은 다섯 곳 가운데 넷이 이 회사의 주주였다. 그해 회사의 결손은 227억 6,800만 원이었고 매출은 없었다.

계약에는 시간이 못 박혀 있었고, 시장은 그 시간을 지키지 않았다

매매계약의 조건은 감사보고서 주석에 표로 남아 있다. 서울라이트타워는 서울특별시로부터 DMC 단지 F1·F2 필지 37,280㎡를 3,600억 원에 샀다. 계약금 360억 원을 2009년 4월 7일에 내고, 324억 원씩 아홉 번의 분납과 잔금 한 번을 2013년 11월 14일까지 내는 11회 일정이었다. 계약금 뒤 첫 두 회차만 한 달 남짓 간격이고 그 뒤로는 6개월 간격이었다. 미납 잔금에는 잔금이자가 붙어 약정 이자 총액이 550억 8,976만 원, 원금과 합친 납부 예정액이 4,150억 8,976만 원이었다. 기한을 넘기면 공유재산 및 물품 관리법 제80조의 연체료를 더 내야 했고, 주주들은 "회사의 모든 의무에 대하여 연대하여 이행보증"을 제공했다. 관련 법규로 보증이 막힌 기관 주주는 빠졌다. 예정가 3,050억 원에 3,600억 원을 써낸 계약이었으니 계산하면 18% 높은 값이다.

밀린 것은 세 번째 회차부터였다. 2010년 감사보고서는 "2010년 5월과 11월 분납대금(79,380백만원)을 미납"하고 있다고 적었고, 2011년 감사보고서는 "4차부터 6차까지 97,296백만원을 미납"으로 고쳐 적었다. 3차는 뒤늦게 냈고 4차는 392억 원 가운데 174억 원만 낸 것이다. 2011년 한 해 연체료로 52억 8,164만 원이 나갔다. 2012년 5월 14일 7차 324억 원이 도래하자 미납 원금은 1,122억 원이 됐고, 그 값은 그해 6월 세계일보가 보도한 연체 원금과 일치한다. 계산하면 원금 3,600억 원 가운데 낸 것은 1,506억 원, 못 낸 것은 2,094억 원이다. 회사는 2011년에 자본금을 1,540억 원에서 2,419억 6,700만 원으로 늘렸고, 그해 서울시에 낸 땅값은 1,211억 원에서 1,912억 원으로 701억 원 늘었다. 증자한 879억 원이 그대로 분납금으로 들어갔고, 그러고도 4차부터 6차까지 972억 원이 밀려 있었다. 감사보고서의 미납액은 원금과 약정이자를 합친 값이고, 장부상 서울시 지급액은 분납표 누계보다 127억 원 많은데 연체료와 부대비용의 처리를 주석이 밝히지 않는다.

시행사의 근거는 분양가였다. 한국경제TV 2012년 5월 16일 보도에 따르면 사업은 2008년 3.3㎡당 4,000만 원의 분양가를 전제로 짰는데 2012년 상암동 아파트 시세는 그 절반 수준이었다. 유현주 서울라이트타워 대표는 "133층에 주거비율 용도를 맞출 경우 사업추진이 어렵다. 적자폭이 1조원이상 나올 것으로 외부용역결과 나왔다"고 말했다. 요구는 두 단계였다. 2011년 9월 1일 서울시의회 재정경제위원회에서 김용석 위원은 "주거시설 50%로 변경요구안이 왔는데 이것 아파트 짓겠다는 얘기예요"라고 말했다. 그 시점의 요구는 주거 50%였다. 2012년 4월 사업자는 133층 한 동을 최고 70층을 포함한 네 동으로 바꾸고 주거비율을 20%에서 30%로 올리며 토지대금 납부 조건을 완화해 달라는 변경안을 냈다. 아시아경제 2012년 5월 22일 보도가 그 내용을 전한다. 2009년 가을 기공식은 했고 2011년 9월 의회에서 착공했느냐는 물음에 집행부는 "네"라고 답했지만, 2012년 5월 현장은 공사 펜스만 친 채 3년째 미착공이었고 부지에는 잡초가 무성했다.

서울시는 왜 70층을 거부했나

명분은 둘이었다. 서울시 영상뉴스가 2012년 6월 1일 전한 거부 사유는 "상징성이 약해지고 특혜 시비에 휘말릴 수 있다"는 것이다. 하나는 도시의 상징이라는 정책 목적이고 다른 하나는 절차의 공정이라는 행정 방어다. 아시아경제가 전한 서울시 경제진흥실의 설명은 둘째 쪽으로 좁혀져 있다. 랜드마크는 "사업목적을 달성하기 위해 다양한 혜택이 주어진 사업"이고, 사업계획을 변경하면 "사업자 선정 당시 탈락한 경쟁 사업자에 비해 특혜를 주는 것"이 된다는 논리다. 그 혜택의 목록도 같은 기사에 있다. 높이 제한 200m를 640m로, 일반상업지역을 중심상업지역으로, 용적률 800%를 1,000%로 올려 준 것이다. 혜택을 줬으니 조건도 지키라는 교환이었다. 공모로 판 땅은 계약 상대가 하나여도 떨어진 응찰자가 잠재 이해관계자로 남는다. 조건을 사후에 풀면 그 경쟁이 무효가 되므로 시장이 바뀌어도 조건을 못 푼다.

서울시가 사업자의 사정을 부정한 것은 아니었다. 2012년 11월 28일 시의회 본회의에서 김기덕 의원이 사업자가 변경안을 낸 배경을 묻자 권혁소 경제진흥실장은 "경기침체 등으로 당초 계획대로 추진하는 경우에 적자가 과도하게 발생한다는 이유로 변경을 요구하게 되었습니다"라고 답했다. 거부의 이유는 사업자의 말이 틀려서가 아니라 맞아도 못 바꾼다는 것이었다. 같은 아시아경제 기사는 반론도 실었다. 지자체와 공공기관이 PF 사업에서 사업계획 변경을 지원해 준 사례가 많았던 만큼 형평성 논란을 부를 소지가 있다는 것이다. 같은 형평성이 양쪽에서 쓰였다. 서울시는 탈락 응찰자와의 형평을, 사업자 쪽은 다른 PF 사업자와의 형평을 들었다. 그 기사는 그해 4월 불거진 파이시티 인허가 비리 사건 뒤 서울시가 원안 고수로 돌아선 것 아니냐는 관측이 일각에서 나온다고 전했다. 서울시가 자인한 인과는 아니다.

특혜라는 말은 그보다 먼저 반대 방향으로 쓰였다. 계약 해제 9개월 전인 2011년 9월 1일 재정경제위원회에서 김연선 위원이 토지매입비를 얼마나 냈느냐고 묻자 신면호 경제진흥본부장은 "3,600억 중에 1,500억"이라고 답했고, 김 위원이 "반을 못 냈습니다"라고 하자 본부장도 같은 말을 되받았다. 김 위원은 주거비율과 용적률 완화, 싼 땅값을 묶어 "대단한 특혜를 준 겁니다"라고 했다. "아파트 부지나 그런 내용들에 비해서 주거비율이라든지 용적비율이라든지 모든 것을 총 역량적으로 이분들에게 싼 부지를 했는데 불과 두 번밖에, 50%의 땅값도 안 내고 지금 변경요지가 들어왔어요." 박진형 위원은 주거비율 확대 요구를 "이것이 랜드마크빌딩입니다. 랜드마크오피스텔이나 랜드마크아파트는 아니잖아요"라고 규정했고, 박태규 위원은 주거 20% 상한을 "꼭 지켜주시고"라고 했다. 서울시가 2012년에 원안을 바꾸면 특혜라고 말하기 전에 의회는 2011년에 원안 자체가 특혜라고 말했다. 조건부 매각에서 특혜는 조건을 거는 쪽에도 푸는 쪽에도 붙는다.

2012년 6월 1일 서울시는 계약 해제를 통보했다. 2012년 감사보고서는 "서울특별시에서는 2012년 6월 1일자로 매매계약해제를 통보하였으며, 이와 관련하여 당기에 인식한 해약손실은 36,000,000천원"이라고 적었다. 계약금 360억 원이 그대로 손실이 됐다. 감사보고서 주석 14에 따르면 회사는 김앤장을 대리인으로 세워 서울시와 네 차례 후속 협의를 했다. 그 협의가 소송으로 갔다.

서울시는 1,965억을 받아 138억을 남겼고, 시행사는 매출 없이 열 해를 보냈다

서울시가 이 계약에서 받은 돈은 1,965억 원이다. 2013년 11월 26일 시의회 본회의에서 최동윤 경제진흥실장은 사업자에게서 받은 토지대금을 "1,965억 원을 받았습니다", 해제 뒤 돌려준 돈을 "1,440억입니다"라고 답했다. 감사보고서로 검산하면 서울시에 낸 용지매입대금 선급금 1,912억 783만 원에 2011년 연체료 52억 8,164만 원을 더한 값이 1,964억 9,000만 원이다. 2012년과 2013년에 회수한 토지해약금 반환금 739억 1,300만 원과 701억 1,200만 원을 더하면 1,440억 2,500만 원이다. 두 숫자가 의회 답변과 맞는다. 다만 장부의 선급금과 분납표를 더한 납부 누계 1,784억 7,400만 원 사이에는 127억 원의 차가 남는데 주석이 이유를 적지 않았다. 서울시가 위약금과 연체료, 이자, 토지사용료 명목으로 공제한 돈은 708억 원이었다. 한국경제 2014년 8월 21일 보도의 숫자인데 그 기사는 원문 접근이 막혀 검색 요약으로만 확인된다.

시행사는 서울중앙지방법원에 매매대금반환청구 소송을 냈다. 2013년 감사보고서는 그해 말 이 소송이 계류 중이고 소송가액이 1,233억 3,300만 원이라고 적었으며, 한국경제는 제소 시점을 2013년 4월로 전했다. 같은 기사는, 한국경제는 청구액을 공제금 708억 원에 손해배상 360억 원을 더한 1,068억 원으로 적었다. 같은 기사에 따르면 서울중앙지방법원 민사16부는 2014년 서울시가 569억 6,100만 원을 돌려주라고 판결했다. 항소심은 서울고등법원, 상고심은 대법원으로 갔고 소송가액은 2014년 말 1,067억 4,600만 원, 2016년 말 576억 원으로 줄었다. 2017년 감사보고서는 "전심에서 매매계약 해제에 따른 원상회복으로 56,961백만원의 지급을 판결받았으며, 동 금액은 예수금에 계상"됐다고 적었다. 2018년 감사보고서는 "2018년 11월 29일자에 확정된 대법원 최종판결로 종결"돼 "예수금 57,697백만원을 해약환급금으로 계정처리"했다고 적었다. 판결액 569억 6,100만 원과 회사가 받은 576억 9,700만 원의 차 7억 3,600만 원은 지연손해금으로 보이지만 명시는 없다. 서울시에 최종적으로 남은 돈은 708억 원에서 569억 6,100만 원을 뺀 138억 3,900만 원이다. 매매대금의 3.84%, 몰수했던 계약금 360억 원의 38.4%다. 회사가 실제로 받아 간 576억 9,700만 원으로 빼면 131억 300만 원이 남는다. 2019년 12월 18일 시의회에서 조인동 경제정책실장은 이 소송을 "서울시 공제액 708억이 너무 과다하다고 해서 492억이 반환 판결이 됐습니다"라고 보고했는데, 492억 원과 감사보고서의 569억 6,100만 원이 왜 다른지는 확인하지 못했다. 재산세도 돌아갔다. 회사는 마포구청을 상대로 낸 재산세 부과처분 취소 소송에서 2014년 4월 24일 대법원 확정판결로 55억 7,400만 원을 환급받았다.

항목	금액	근거
매매대금 원금	3,600억 원	감사보고서 주석 11
낸 원금	1,506억 원 (계산)	계약금 360 + 324×3 + 174
서울시 수령액	1,965억 원	시의회 2013-11-26, 선급금 1,912 + 연체료 53
해제 뒤 반환	1,440억 원	시의회 2013-11-26, 2012·2013 회수
서울시 공제	708억 원	한국경제 2014-08-21 (원문 접근 차단)
판결 반환	569억 6,100만 원	감사보고서 2017 주석 12
회사 수령	576억 9,700만 원	감사보고서 2018 주석 11
서울시 잔여	138억 3,900만 원 (계산)	708 − 569.61

시행사의 장부는 열 해 내내 매출이 없다. 전자공시에 남은 감사보고서는 2010년부터 2018년까지 아홉 건이고, 비교연도를 포함해 매출액 줄을 볼 수 있는 2009년부터 2018년까지 열 해가 전부 비어 있다. 2009년 순손실 227억 6,800만 원은 대부분이 지급수수료 222억 1,856만 원이었고, 2012년 순손실 417억 9,300만 원은 대부분이 해약손실 360억 원과 선급분양공사 평가손실 43억 4,413만 원이다. 나머지 14억 원의 내역은 주석에 없다. 회수는 유상감자로 했다. 2013년 1,414억 4,800만 원, 2014년 40억 2,083만 원, 2015년 164억 475만 원을 감자해 주주에게 돌려줬고 자본금은 2,419억 6,700만 원에서 800억 9,400만 원이 됐다. 2018년 해약환급금 576억 9,700만 원이 들어오자 그해 순이익이 581억 8,500만 원, 자본총계가 600억 7,200만 원이 됐다. 그리고 감사인은 의견을 거절했다. 사업 목적인 랜드마크 개발이 불가능해졌고 소송도 끝나 계속기업으로서의 불확실성을 판단할 감사증거를 얻지 못했다는 이유였다. 2018 회계연도 보고서를 끝으로 공시가 끊겼다.

주주가 잃은 돈은 처음 알려진 것보다 작다. 아시아경제는 2012년에 계약금과 3년 운영비를 합쳐 "총 1000억원 안팎"의 손실을 예상했다. 감사보고서로 세면 납입 자본금 2,419억 6,700만 원 가운데 감자로 1,618억 7,400만 원이 돌아갔고 2018년 말 자본총계 600억 7,200만 원이 남았다. 남은 자본이 전부 주주에게 배분된다고 가정하면 손실은 약 200억 원이다. 청산 여부와 실제 배분은 확인되지 않아 추정이다. 소송이 없었다면 손실은 약 780억 원이었고, 그중 577억 원이 판결로 돌아왔다.

값은 어떻게 5.9배가 됐고 조건은 어떻게 풀렸나

공급 예정가는 공고를 낼 때마다 올랐다. 세계일보 2024년 7월 8일 정리와 서울시 공고 원문을 이으면 이렇다. 2004년 1차 1,573억 원, 2008년 2차 3,050억 원, 2014년 3차와 2015년 공고·2016년 초 접수의 4차 4,340억 원이다. 2023년 3월 5차 8,253억 6,000만 원, 2023년 12월 6차 8,365억 3,864만 원, 2026년 7월 7차 9,241억 원이다. 3차와 4차는 세계일보가 같은 값으로 기재했고, 두 회차의 공고 원문은 확보하지 못했으며 회차 연도도 보도마다 갈린다. 1차에서 7차까지 5.9배다. 2023년 5차 공고의 단가는 ㎡당 2,215만 원으로 두 감정평가법인의 평균이었고, 합필 단가가 각 필지 단가보다 비쌌다. 2011년 시의회에서 집행부는 부지가 3만 7,000㎡, 1만 2,000평이라고 답했고 김연선 위원은 "나누면 1,000만 원인가요?"라고 물었는데, 3,600억 원을 1만 2,000평으로 나누면 평당 3,000만 원이고 ㎡로 나누면 ㎡당 약 966만 원이라 위원이 부른 값은 ㎡당에 가깝다. 2026년 감정가 9,241억 원을 같은 땅으로 나누면 ㎡당 약 2,480만 원, 평당 약 8,200만 원이다. 계약가 대비 2.6배다. 계약이 깨지는 동안 땅값은 계속 올랐고, 그 오른 땅값이 다음 공모를 유찰시켰다. 2024년으로 보이는 제327회 시의회 기획경제위원회에서 김용일 의원은 감정평가액 8,000억 원대에 "누가 돈 투자해서 거기다 그런 거를 하겠어요", "근본적으로 그런 위치에 무슨 랜드마크가 필요합니까"라고 물었다.

조건은 회차마다 하나씩 떨어져 나갔다. 100층 조건은 2015년에 이미 사라졌다. 서울시 2015년 7월 29일 보도자료는 잔여 4필지 46,843.1㎡를 공급하면서 층수 조건을 "100층 이상"에서 "건축법상 초고층 또는 랜드마크적인 건축물"로 바꾼다고 적었다. 건축법 시행령이 정한 초고층은 50층 이상이거나 높이 200m 이상이다. 그 뒤로도 8년을 더 안 팔렸으니 언론이 2023년 12월 완화를 "100층 포기"로 쓴 것은 시점이 어긋난다. 2023년 12월 7일 고시는 주거비율을 지상층 연면적의 20%에서 30%로, 숙박 최소비율을 20%에서 12%로, 문화·집회 최소비율을 5%에서 3%로 바꿨다. 같은 달 6차 공고는 시행 법인의 초기 자본금 요건을 "총사업비의 10% 이상"에서 "200억원 이상"으로 낮추고 가격평가 비중을 20%에서 10%로 내렸다. 총사업비를 2009년 계획의 당시 보도 기준 3조~4조 원으로 잡으면 10%는 3,000억~4,000억 원이었으니 문턱을 15분의 1에서 20분의 1로 깎은 것이다. 2024년 1월 설명회에 100여 개 기업이 왔지만 5월 마감에 신청자는 없었다. 6차는 조건을 풀면서 동시에 조였다. 5차는 F1과 F2를 따로 살 수 있었는데 6차는 두 필지를 모두 신청해야 했고, 국제컨벤션의 대회의실과 전시장에는 기둥을 설치할 수 없다는 조항이 붙었다. 640m 타워의 하중을 받는 저층부에 기둥 없는 대공간을 요구한 것이다.

조선일보와 세계일보는 2024년 7월 서울시가 입찰 공고를 더 내지 않고 사업 내용 자체를 바꿀 방침이며 문화·체육시설 전환도 검토한다고 보도했다. 그해 6월 상암 대개조를 전담하는 부서가 생겼고, 2026년 고시의 담당기관은 미래공간기획관 도시활력담당관이다. 99년 장기 임대 방식도 거론됐다. 2026년 4월 30일 고시는 지정용도를 연면적 40% 이상으로 내리고 주거 30% 제한 조항을 없앴으며, 사업시행자가 제안해 위원회가 인정하는 특화용도를 지정용도로 치는 조항과 공공기여·공개공지·친환경·디자인혁신 용적률 인센티브를 새로 넣었다. 지정용도가 40%면 나머지 60%까지 주거가 가능하고, 헤럴드경제 2026년 2월 보도는 그 규모를 900세대에서 1,800세대로 적었다. 같은 보도에서 서울시는 국토교통부의 공공개발 제안을 두고 "과거 8·4 대책에 포함됐을 당시에도 시와 협의되지 않은 채 발표가 됐었고, 그동안에도 민간 매각을 전제로 사업이 추진돼왔던 곳인만큼 공공개발은 적절하지 않다"고 거부했다. 2020년 8·4 공급대책에 이 땅이 후보지로 들어가 임대를 포함한 2,000호 이상을 넣는 구상이 보도됐을 때는 주민이 임대주택 반대 청원을 냈다. 6년 뒤 같은 규모의 주거가 민간 분양으로 돌아왔다.

이 땅은 그 사이 서울시 예산에도 걸려 있었다. 같은 제327회 기획경제위원회에서 홍국표 의원은 매각 대금 "1,700억을 매년 반복해서 세입에 편성하는 형태"가 "회계 문란"의 소지가 있다고 지적했다. 팔리지 않은 땅이 해마다 세입 항목으로 잡혀 있었다는 뜻이다. 회계연도별 편성액은 확인하지 못했다.

DMC는 다 팔렸고, 조건을 풀어준 부산은 기소로 끝났다

랜드마크만 안 됐고 DMC는 됐다. 2023년 용지공급지침서의 현황표에 따르면 DMC 공급대상 52필지 335,655.4㎡ 가운데 48필지 288,812.3㎡가 팔렸고, 2023년 3월 기준 미공급 3필지 44,788.6㎡ 중 37,262.3㎡가 랜드마크 두 필지다. 남은 땅의 83%다. 같은 지침서의 성과 분석은 2008년부터 2020년까지 DMC 유치 업종 사업체 수가 연평균 8.86%, 종사자 수가 8.17% 늘었다고 적었다. 2026년 5월 서울시는 랜드마크를 뺀 교육·첨단 용지와 홍보관 용지를 랜드마크보다 두 달 앞서 공고했다. 교육·첨단 용지는 2,068억 원에 높이 86m, 지정용도 70% 이상이고, 홍보관 용지는 922억 원에 높이 60m로 온비드 입찰이다. 옆 필지들은 조건이 더 빡빡한데도 팔리는 크기이고, 랜드마크 용지는 크기와 값이 다른 차원이다.

조건을 풀어준 쪽의 결말이 부산에 있다. 해운대 엘시티 부지는 2007년 부산도시공사 공모지침서에 "해안부 60m 이하, 주거시설 제외"가 적힌 도시개발구역이었다. 사업자가 변경을 요청하자 2009년 부산시 도시계획위원회는 중심지미관지구를 일반미관지구로 바꿔 높이 제한을 풀고 주거를 허용하는 대신 100층 이상 랜드마크를 조건으로 걸었다. 2019년 부산시의회 행정사무조사 회의록에서 도시계획실장이 확인한 경로다. 건물은 2019년 11월 101층 타워와 85층 주거타워 두 동으로 사용승인됐고, 현기환 전 청와대 정무수석과 배덕광 전 의원은 뇌물과 알선수재로 유죄가 확정됐으며, 허남식 전 부산시장은 기소됐다가 2018년 대법원에서 무죄가 확정됐다. 서울시는 조건을 안 풀어 계약이 깨졌고 소송에서 감사보고서 기준 570억 원을 토해냈다. 부산시는 조건을 풀어 건물은 섰지만 절차가 죽었다. 다만 엘시티에서 풀린 것은 매매계약이 아니라 도시계획과 건축 인허가의 조건이다. 층위가 다르다.

그 층위의 차이가 결말을 갈랐다. 부산롯데타워는 롯데가 1996년 옛 부산시청 터를 사서 2000년 107층 428m 건축허가를 받았다가 2013년 터파기 뒤 중단됐고, 2019년 56층 300m로 줄였다가 2020년 경관심의에서 막혔으며, 2023년 67층 342.5m로 심의를 통과해 8월 착공했다. 부산일보와 경향신문의 정리다. 층수 조건이 허가와 심의에 걸려 있으면 사업자는 허가를 다시 받는 것으로 층수를 낮출 수 있다. 상암은 그 조건이 매매계약과 공모의 조항이었기 때문에 층수를 낮추려면 계약을 고쳐야 했고, 계약을 고치는 것이 특혜가 됐다. 1996년 부산시가 매매계약에 층수 조건을 넣었는지는 확인하지 못했다. 청라 시티타워는 상암과 같은 쪽으로 갔다. 인천경제청의 2015년 공모지침은 타워 건설비 2,577억 원을 어떤 사유로도 초과 청구할 수 없는 고정확정비용으로 묶었고, 2016년 선정된 한양·보성 컨소시엄과 2017년 2월 협약이 맺어졌다. 총사업비 3,032억 원이 재설계로 4,410억 원, 시공사 요구로 5,600억 원까지 늘자 증액분 분담을 놓고 갈라져 2023년 5월 4일 LH가 협약을 해지했다. 2026년 2월 1심은 해지 사유가 없다고 봤고 LH는 항소했으며, LH는 전체 비용을 부담해 직접 시행하는 쪽을 검토한다. 상암은 땅값을 못 낸 것이고 청라는 공사비 분담이 깨진 것인데, 조건을 건 공공이 그 조건을 결국 스스로 떠안는 결말은 같다.

파리에는 명분이 다른 같은 사건이 있다. 라데팡스의 공공개발기관은 2010년 러시아계 사업자와 320m 쌍둥이 타워 에르미타주 플라자의 협약을 맺었고, 2011년 12월 부속합의로 위약보증금 3,000만 유로를 네 번에 나눠 받기로 했다. 2017년 10월 분할금이 미납됐고 기관은 협약이 2018년 6월 30일자로 소멸했다고 통보했다. 2021년 12월 28일 이사회는 "재정 보증 및 기술 보증 부족"을 들어 매매약정 승인을 거부했고, 사업자는 2억 8,000만 유로의 자금 보증을 제시했는데 거짓 정보로 거부당했다며 10억 유로가 넘는 손해배상을 청구하겠다고 통지했다. 2024년 7월 도지사 명령으로 건축허가 실효가 확인됐고 2026년 2월 11일 행정법원이 그것을 확정했다. 서울시는 "조건을 바꾸면 특혜"라는 절차의 논리를 들었고 파리는 "이 사업자는 돈이 없다"는 상대방 능력의 논리를 들었다. 앞의 것은 조건을 못 바꾸게 하고 뒤의 것은 상대를 바꾸게 한다. 같은 라데팡스의 투르 시냘은 2008년 장 누벨 안이 당선된 뒤 개발사가 철수하고 신임 회장 조엘 세칼디레노가 반대하면서 2009년 기관 스스로 접었다. 조건부 공모는 사업자만 흔들리는 것이 아니라 발주자의 정치적 수명에도 매인다. 상암도 2011년 시장 교체 직후에 원안 고수가 굳었다.

홍콩은 같은 지점에 2년 만에 닿았다. 옛 카이탁 공항 부지의 상업용지는 오피스와 리테일 연면적에 노인요양시설과 보육시설 의무 설치까지 조건으로 걸려 입찰에 부쳐졌고, 2019년 11월 한 필지가 유찰됐다. 2020년 5월 13일 정부는 응찰 4건이 전부 예정가에 못 미치자 매각을 취소하며 "정부의 전문 감정인이 평가한 예정가에 이르는 응찰이 없으면 부지를 팔지 않는다"고 밝혔다. 2021년 12월 10일 도시계획위원회는 그 일대 부지 여덟 곳의 용도를 상업에서 주거로 바꾸는 계획도 개정을 승인했다. 홍콩 정부 보도자료 원문이다. 첫 유찰에서 주거 전환까지 2년이 걸렸다. 서울은 2012년 해제에서 2026년 주거 제한 삭제까지 14년이 걸렸고 그 사이 땅은 비어 있었다.

균형을 위해 적어 둔다. 서울시가 2012년에 두려워한 특혜 시비는 실재했다. 시의회는 2011년에 이미 원안을 특혜라고 불렀고, 파이시티 인허가 비리 사건이 터진 직후였다. 사업자도 보도된 예정가 3,050억 원보다 18% 높은 값을 스스로 써냈고 2008년 분양가를 전제로 사업을 짰다. 2014년 12월 서울시가 중국 녹지그룹과 이 부지 개발 투자의향서를 맺었을 때는 업계에서 층수 하향 같은 특혜 우려가 나왔다. 조건을 지킨 쪽이 이긴 것도 아니다. 서울시는 계약 해제 자체는 뒤집히지 않았지만 쥐고 있던 708억 원의 5분의 4를 돌려줬다.

드러난 것: 같은 완화가 계약 안에서는 특혜였고 계약 밖에서는 정책이었다

조건은 계약이 되는 순간 판 쪽도 못 푼다. 공모로 판 땅에는 떨어진 응찰자가 남고, 계약 상대가 요구하는 완화는 그 경쟁을 무효로 만든다. 서울시는 사업자의 적자 주장이 맞다는 것을 의회에서 인정하면서도 바꾸지 않았다. 그런데 아무도 사지 않아 공고를 다시 낼 때 푸는 것은 특혜가 아니다. 2012년에 거부한 70층과 주거 30%보다 큰 완화가 2015년과 2023년과 2026년에 서울시의 손으로 이뤄졌다. 100층 하한은 2015년에 사라졌고 주거는 60%까지 열렸다. 차이는 완화의 크기가 아니라 누가 요구했느냐였다.

조건을 못 지킨 쪽이 다 잃은 것도, 조건을 건 쪽이 다 가진 것도 아니었다. 서울시는 몰수한 계약금을 포함해 708억 원을 쥐었다가 법원이 그 5분의 4를 잘랐고, 시행사 주주의 손실은 남은 자본의 배분을 가정하고 세면 처음 예상의 5분의 1 수준으로 줄었다. 그 사이 시행사는 매출 없이 열 해를 보냈고 감사인은 의견을 거절했다. 서울시 쪽에 남은 것은 138억 원과 빈 땅, 그리고 매년 세입에 잡혔다가 안 들어온 매각 대금이었다.

풀린 조건의 효과는 오른 값이 지웠다. 공급 예정가는 첫 공모의 5.9배가 됐고, 문턱을 200억 원까지 낮춘 6차 공고에도 신청자는 없었다. 서울시가 2012년에 든 두 명분 가운데 상징성은 2026년 공고에서 서울시 스스로 버렸고, 특혜 시비는 계약이 없는 자리에서는 처음부터 성립하지 않았다. 같은 구조를 홍콩은 2년 만에 풀었고, 조건을 풀어준 부산은 건물을 얻고 기소를 남겼다. 조건을 어디에 거느냐가 결말을 정했다.

확인하지 못한 것을 적는다. 매매대금반환 소송의 사건번호와 판결문 원문은 당사자가 익명화돼 찾지 못했고, 1심 선고일과 항소심 주문, 소송가액이 1,067억 원에서 576억 원으로 줄어든 이유도 남는다. 시의회 답변의 492억 원과 감사보고서의 569억 6,100만 원이 왜 다른지, 2009년 계약서 원문과 2008년 공급지침서, 2014년 3차 공고 원문, 3차와 4차 예정가가 같은 이유는 확보하지 못했다. 기공식 날짜는 한국어 위키백과가 2009년 10월 16일로 적고 영어 위키백과는 기념식 8월 16일과 착공 10월 16일로 나눠 적어 서울시 자료로 확정하지 못했다. 시행사의 청산 여부와 2018년 말 자본 600억 원의 실제 배분, 서울시가 남긴 138억 원의 회계 처리, 매년 세입에 편성됐다는 1,700억 원의 회계연도별 내역, 국제컨벤션 무주 조항이 실제 응찰에 미친 영향, 그리고 2026년 12월 10일 마감되는 7차 공고의 결과는 열지 못했다.

다음 편은 청라 시티타워다. LH가 448m 전망타워를 조건으로 맺은 협약이 공사비에서 깨진 산수를 본다. 시리즈 전체는 건물을 짓는 돈: 국내편에서 이어진다.

출처

이 글의 조건과 면적은 토지이음에서 받은 서울시 고시 원문 세 건과 서울시 경제 포털에 걸린 공고문·용지공급지침서 원문, 서울시 보도자료에서 왔다. 시행사의 계약 조건과 납부·미납·소송·감자는 전자공시의 서울라이트타워 감사보고서 아홉 건에서 옮겼고, 서울시가 받고 돌려준 돈과 발언은 서울시의회 회의록 원문이다. 소송 판결문 원문과 2009년 계약서, 2014년 3차 공고문은 확보하지 못해 보도와 감사보고서 주석으로 대신했고 본문에 그렇게 표시했다.

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고시·공고·서울시 원문

• 서울특별시 고시 제2026-247호 상암택지개발지구 지구단위계획 결정(변경) — 토지이음 · 2026-04-30
• 서울특별시 고시 제2025-663호 상암택지개발지구 지구단위계획 결정(변경) — 토지이음 · 2025-12-04
• 서울특별시 고시 제2023-537호 상암택지개발지구 지구단위계획 결정(변경) — 토지이음 · 2023-12-07
• 상암 택지개발지구내 디지털미디어시티(DMC) 사업용지 공급 공고(제2023-729호), 랜드마크 용지공급지침서·DMC 기본계획 2001 첨부 — 서울특별시 경제 · 2023-03-16
• DMC 사업용지 공급 공고(제2023-3587호) — 서울특별시 경제 · 2023-12-28
• 상암DMC 마지막 핵심부지 다시 열린다, 랜드마크 용지 공급공고 — 서울특별시 보도자료 · 2026-07-10
• DMC 교육·첨단 용지와 홍보관 용지 공급 공고 — 서울특별시 경제 · 2026-05-28
• 상암 DMC 랜드마크 용지 등 잔여 4필지 공급 — 서울특별시 경제 · 2015-07-29
• 상암 DMC 랜드마크 빌딩 용지 공급 — 서울특별시 보도자료(내 손안에 서울) · 2008-01-11
• 상암DMC에 랜드마크 빌딩(국제비지니스센터) 선다 — 서울특별시 보도자료(내 손안에 서울) · 2004-05-19
• 상암동 DMC 랜드마크 빌딩 결국 무산 — 서울특별시 라이브서울 영상뉴스 · 2012-06-01
• 서울 상암디지털미디어시티(DMC)의 조성 — 서울정책아카이브

공시·회의록

• 서울라이트타워 감사보고서(2010.12) — 전자공시시스템 · 2011-03-29
• 서울라이트타워 감사보고서(2011.12) — 전자공시시스템 · 2014-09-23
• 서울라이트타워 감사보고서(2012.12) — 전자공시시스템 · 2014-09-23
• 서울라이트타워 감사보고서(2013.12) — 전자공시시스템 · 2014-09-23
• 서울라이트타워 감사보고서(2014.12) — 전자공시시스템 · 2015-04-09
• 서울라이트타워 감사보고서(2015.12) — 전자공시시스템 · 2016-04-05
• 서울라이트타워 감사보고서(2016.12) — 전자공시시스템 · 2017-04-04
• 서울라이트타워 감사보고서(2017.12) — 전자공시시스템 · 2018-04-06
• 서울라이트타워 감사보고서(2018.12) — 전자공시시스템 · 2019-03-13
• 제233회 임시회 재정경제위원회 회의록 — 서울특별시의회 · 2011-09-01
• 제242회 정례회 제2차 본회의 회의록 — 서울특별시의회 · 2012-11-28
• 제242회 정례회 제2차 본회의 회의록 — 국회도서관 회의록 뷰어 · 2012-11-28
• 제250회 정례회 제2차 본회의 회의록 — 서울특별시의회 · 2013-11-26
• 제290회 정례회 기획경제위원회 제11차 회의록 — 서울특별시의회 · 2019-12-18
• 제327회 기획경제위원회 제10차 영상회의록 — 서울특별시의회 · 2024

보도

• 상암DMC 랜드마크 133층 좌초 위기, 서울시 원안 고수 — 아시아경제 · 2012-05-22
• 경제의 창W, 상암DMC 랜드마크 휘청, 사업자 바뀌나 — 한국경제TV · 2012-05-16
• 상암 DMC 랜드마크 빌딩 사업 무산 — 세계일보 · 2012-06-01
• 6년째 방치된 상암동 알짜땅, 첫삽 기약없는 133층 빌딩 — 한국경제 · 2014-08-21 (원문 접근 차단, 검색 요약으로 확인)
• 박원순 시장, 녹지그룹과 상암 랜드마크 투자의향서 — 이데일리 · 2014-12-22
• 상암DMC 랜드마크 부지에 주택 2,000가구 — 한국경제 · 2020-08-09 (본문 접근 차단)
• 초고층 상암DMC 랜드마크 7년만에 재추진, 서울시 8254억 부지 매각 — 머니투데이 · 2023-03-16
• 20년간 5차례 유찰, 상암DMC 랜드마크 부지 주택 늘리고 컨벤션 등 줄인다 — 경향신문 · 2023-09-11
• 상암 DMC 랜드마크 99년 임대 방식 검토 — 뉴스1 · 2024-06-12 (본문 접근 차단, 리더 프록시로 확인)
• 20년 묵은 DMC랜드마크, 오세훈 상암 전담과 만들었다 — 중앙일보(다음) · 2024-06-18
• 22년간 첫삽도 못 뜨고, 서울시 사업 내용 변경 — 조선일보(다음) · 2024-07-08
• 상암 DMC 랜드마크 여섯 차례 유찰 — 세계일보 · 2024-07-08
• 서울시, 상암 랜드마크 100층 고집 안 한다 — 뉴스핌 · 2024-07-08
• 상암 랜드마크 용지 12년째 공터 — 한국경제(홈노크 전재) · 2024-07-08
• 서울시, DMC 랜드마크 용지 매각 재추진, 사업성 개선 — 서울신문 · 2026-02-05
• 여기 공공말고 민간합시다, DMC 랜드마크 1800세대 들어선다 — 헤럴드경제 · 2026-02-08
• 상암 랜드마크 주거 최대 60%, 1,800세대 민간 분양 — 헤럴드경제(다음) · 2026-02-09
• 상암 DMC 랜드마크 용지 7차 공고 — 서울신문 · 2026-07-10
• 상암DMC 랜드마크 매각 6전7기, 규제 다 풀었다 — 서울경제 · 2026-07-10
• 김기덕 시의원, 상암 랜드마크 공급공고 환영 — 시정일보 · 2026-07
• 디지털 미디어 시티 랜드마크 빌딩 — 한국어 위키백과
• Seoul Lite — 영어 위키백과

대조 사례

• 엘시티 건설 특혜와 정경 유착 및 검찰 부실 수사 의혹 — 참여연대
• 엘시티, 특혜 분양 의혹에 검찰의 봐주기 의혹까지 — 시사IN · 2021-04-12
• LH, 청라시티타워 사업협약 해지 통보 — 한국뉴스 · 2023-05-08
• 청라시티타워 소송 끝나야 재추진 — 인천투데이 · 2026-09-04
• 땅 사고 27년, 터 파고 10년, 부산롯데타워 8월에야 첫 삽 — 부산일보 · 2023-06-01
• 부산롯데타워 착공, 25년 미룬 약속 — 경향신문 · 2023-08-16
• Abandon du projet des tours jumelles Hermitage à La Défense — France 3 Paris Île-de-France · 2022-01-04
• Paris La Défense réplique à la mise en demeure d'Hermitage — Defense-92 · 2020-03-13
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• HK government scraps Kai Tak land sale as bids disappoint — Mingtiandi · 2020-05-14
• Hong Kong withdraws land sale at Kai Tak airport site after tepid bids — South China Morning Post · 2020-05-13 (봇 차단, 리더 프록시로 확인)
• Approved Kai Tak Outline Zoning Plan amended — 홍콩 정부 보도자료 · 2021-12-10
• Kai Tak rezoning for three sites to bring more homes — The Standard · 2021-02-25