항만청은 세계무역센터를 팔지 않았고, 무너진 뒤 누가 다시 짓느냐는 계약서 한 줄이 정했다

이 글은 《건물을 짓는 돈: 세계편》 5편이다. 세계의 건물 한 채를 잡아 그 돈이 왜 그런 모양인지 본다. 편마다 메커니즘 하나와 건물 하나. 이번 메커니즘은 공공기관이 땅을 팔지 않고 99년 순임대로 넘기는 구조이고, 건물은 뉴욕 로어맨해튼의 세계무역센터 단지다. 국내 건물은 《건물을 짓는 돈: 국내편》에서 따로 다룬다.

임대 57일 뒤에 건물이 사라졌고 계약은 25년 동안 한 번도 해지되지 않았다

2001년 7월 16일 세계무역센터의 99년 순임대가 시작됐다. 임차인은 래리 실버스타인의 타워별 법인 넷과 웨스트필드의 소매 법인 하나, 임대인은 뉴욕·뉴저지 항만청이었다. 등기된 임대차각서는 종료일을 2100년 7월 15일 23시 59분으로 적었다. 57일 뒤인 9월 11일 쌍둥이 타워가 무너졌다. 그 뒤 25년 동안 2 WTC 쪽 등기를 따라가면 이 계약은 두 번 전면 개서되고 다섯 번 부분 변경됐지만 한 번도 해지되지 않았고, 종료일도 바뀌지 않았다. 2026년 2월 항만청이 2 WTC 자리를 아메리칸익스프레스에 직접 빌려줄 때 적은 종료일도 2100년 7월 15일 23시 59분이다.

사진: Jeffmock, Public domain, 위키미디어 공용

항만청은 땅을 팔지 않았다. 2001년 보도자료의 부제는 "32억 달러짜리 99년 순임대, 뉴욕 역사상 가장 비싼 부동산 거래"였다. 본문은 그 32억을 현재가치 기준 추정이라고 적었다. 현금이 아니라 99년치 지대의 현재가치다. 연방항소법원 기록에 따르면 실제 구조는 선납 4억 9,130만 달러에 세 종류의 지대였다. 99년에 걸쳐 오르는 기본지대, 첫 30년의 고정 추가지대, 총수입에 연동되는 지대. 땅은 항만청에 남았고, 법원 기록이 적은 지대는 이 셋이며 땅값을 다시 감정해 지대를 고쳐 잡는 장치는 거기에 없다. 1편부터 4편까지의 민간 땅주인들이 지대를 계단으로, 감정으로, 재조정으로, 선납으로 정했다면 이 땅주인은 공법인이었고 받는 것은 지대와 공공 목적의 통제였다.

그래서 이 편의 질문은 지대가 얼마냐가 아니다. 땅주인이 공공이고 건물이 사라졌을 때, 다시 짓는 비용과 권리가 누구에게 가는가다. 계약서는 그 답을 한 줄로 적어 두었고, 그 한 줄이 2006년의 교환과 2010년의 중재, 2011년의 통행료 인상, 2026년의 아메리칸익스프레스까지를 만들었다.

항만청은 왜 팔지 않고 99년을 빌려줬나

항만청이 보도자료에 적은 이유는 둘이다. 시장 위험을 줄이면서 한 세기의 현금흐름을 확보하는 것, 그리고 공공 목적을 계속 강제하는 것. 이사회 의장 루이스 아이젠버그의 문장은 이렇다. "이렇게 유리한 시점에 단지를 민영화함으로써 항만청은 다음 세기 동안 세계무역센터에서 안정적인 현금흐름을 확보하는 동시에 부동산 시장 위험에 대한 노출을 줄였다. 장기 임대는 또한 세계무역센터가 양주 법정 임무에 부합하게 건설 당시의 공공 목적을 계속 충족하도록 보장한다." 집행이사 닐 레빈은 그 돈의 용처를 적었다. "향후 99년 동안 지역 교통 개선에 쓸 믿을 수 있는 수입원." 주지사 조지 파타키는 "정부 자산의 역대 최대 민영화 중 하나"라고 불렀다. 뉴저지 쪽 발언자는 권한대행 주지사 도널드 디프란체스코였다. 크리스틴 휘트먼은 그해 1월 31일 환경보호청장으로 가며 사임한 뒤였다.

세 번째 이유는 보도자료에 없고 구조에 있다. 항만청은 뉴욕주와 뉴저지주가 주간협약으로 만들고 연방의회가 동의한 공법인이다. 두 주 어디에서도 세금을 받지 않고 재산세도 내지 않는다. 1966년 8월 뉴욕시와 합의한 것은 민간에게 임대한 부분에 대해서만 세금 대신 납부금을 내는 구조였다. 팔면 그 지위가 사라지고 땅은 과세 대상이 된다. 빌려주면 지위는 남고 납부금 대상만 늘어난다. 그 땅은 1965년 3월부터 라디오로라 불리던 전자부품 상가 13개 블록을 수용해 만든 것이다. 업체당 보상은 업력이나 매출과 무관하게 3,000달러였고, 상인들의 수용 취소 청구는 1963년 11월 연방대법원이 상고를 받지 않으면서 끝났다. 이 단지는 1962년 양주 입법에서 적자 철도 허드슨·맨해튼 노선의 인수와 한 묶음으로 태어났다. 뉴저지가 철도를 항만청에 넘기는 대가로 뉴욕이 무역센터를 얻었다. 교통과 부동산이 한 몸인 것은 이 기관의 설계다.

항목	내용
땅주인	뉴욕·뉴저지 항만청, 주간협약 공법인, 재산세 없음
토지 확보	1965~1966년 라디오로 13개 블록 수용, 1966-08-05 기공
세금	1966-08-03 합의, 민간 임대 부분만 세금 대신 납부금
1962년 입법	허드슨·맨해튼 철도 인수와 무역센터 건설을 한 법으로
2001년 거래	99년 순임대, 현재가치 32억, 선납 4억 9,130만

입찰은 셋이었다. 2001년 2월 22일 보나도 리얼티 트러스트가 32억 5,000만 달러로 낙찰받아 20일의 독점 협상권을 받았다. 3월에 보나도가 기간을 39년으로 줄이는 등 조건 변경을 요구했고 항만청은 협상 불가 항목이라며 거절했다. 보나도가 물러났다. 4월 26일 차순위인 실버스타인·웨스트필드와 임대차를 맺기로 하는 합의서를 쓰고 이사회가 같은 날 승인했다. 99년 리스에 서명한 날이 7월 16일이고, 7월 24일 종결과 함께 1차 변경계약이 붙었다. 최고가 입찰자를 잃고 차순위와 계약한 거래였다. 당시 단지는 입주율 약 97%, 28개국 430여 개사, 상주 근로자 4만 명이었고 사무·소매 호가 임대료는 5년 사이 두 배가 돼 있었다.

돈은 등기부에 남았다. 2001년 7월 26일 GMAC 커머셜 모기지가 1·2·4·5 WTC 네 법인을 공동 채무자로 5억 6,300만 달러의 저당권을 설정했고, 같은 날 UBS 워버그가 웨스트필드 법인에 1억 달러를 걸었다. 웨스트필드는 당시 미국 상장사라 증권 공시가 있다. 2001년 3분기 보고서에 "초기 임대 대금을 조달하기 위해 UBS 워버그에서 1억 달러를 빌렸다"고 적었고, 금리는 리보에 2.65%를 더한 값과 6.60% 중 높은 쪽이었다. 9월 11일 뒤에 낸 같은 보고서는 "회사는 임대차와 대출에 따른 지급을 계속할 의무가 있다"고 적었다. 실버스타인 쪽은 비상장이고 GMAC 대출을 유동화한 2001-WTC 증권은 증권거래위원회에 등록돼 있지 않다. 보도가 쓰는 실버스타인 자기자본 약 1,400만 달러와 동업자 1억 1,000만 달러, 웨스트필드 1억 2,700만 달러의 출처는 2003년 뉴욕타임스 보도 한 건이고 항만청 문서나 법원 기록에는 없다. 같은 보도는 2003년 재편에서 투자한 자기자본의 약 80%가 되돌아갔다고 적었다. 1차로 확인되는 것은 선납 4억 9,130만 달러뿐이고, 이 글은 그 숫자만 쓴다.

무너진 뒤 누가 다시 짓는가를 정한 것은 "의무이자 권리"라는 한 구절이었다

항만청의 2025년 감사 재무제표 주석은 2001년 계약의 재건 조항을 이렇게 요약한다. "2001년 7월 원 순임대 계약의 조건은 순임차인에게, 보험금으로 손해가 보상되든 안 되든, 자기 단독의 비용과 책임으로, 실행 가능하고 신중하며 상업적으로 합리적인 범위에서, 재난 전에 존재하던 계획과 사양 또는 항만청과 달리 합의한 바에 따라 임차 건물을 복구할 의무와 그에 수반하는 권리를 함께 설정했다." 한 문장에 넷이 들어 있다. 비용은 임차인 몫이다. 보험금이 모자라도 의무는 남는다. 그런데 그 의무는 "실행 가능하고 상업적으로 합리적인 범위"라는 단서가 붙은 조건부다. 그리고 그것은 의무이면서 권리다.

앞의 둘은 임차인에게 불리하고 뒤의 둘은 유리하다. 뒤의 둘이 2003년부터 2006년까지의 정치를 결정했다. 임차인이 재건할 권리를 쥐고 있으니 공공은 그를 밀어낼 수 없었고, 돈을 주고 권리를 사 와야 했다. 2006년 3월 14일 밤 항만청이 협상장을 떠났다. AP 보도에 따르면 항만청은 실버스타인이 공사를 끝내기 전에 돈이 바닥날 것을 우려했고, 작은 타워들만 그에게 남기는 안을 냈다. 실버스타인은 "항만청이 앞으로의 계획도 없이 협상을 갑자기 버린 것은 용납할 수 없다"고 했다. 4월에 합의가 났다. 실버스타인은 1 WTC를 항만청에 넘기고 2·3·4 WTC를 지켰다. 그 대가로 리버티본드 배정을 받았다. 넘기는 방식이 계약의 성격을 보여 준다. 1 WTC 임차 법인은 그대로 둔 채 주소만 항만청으로 바뀌었고, 5 WTC 임차 법인은 3 WTC 법인으로 이름을 갈아 그리니치가의 새 자리로 옮겨 갔다. 소매는 그보다 앞선 2003년 12월 웨스트필드가 1억 4,000만 달러를 받고 항만청에 넘긴 뒤였다. 등기부에는 2006년 11월 16일과 17일 단지 전체의 임대차각서가 한꺼번에 다시 찍혔고, 문서의 날짜는 전부 "2001년 7월 16일자로"였다. 새 계약이 아니라 그 계약의 전면 개서였다.

같은 계약의 제6조는 규제의 원천을 바꿔 놓았다. 항만청 땅에는 뉴욕시 건축법이 직접 적용되지 않는다. 리스는 대신 "항만청이 민간이었다면 건물에 적용됐을" 현재와 장래의 법령을 지키라고 요구했다. 규제가 법령이 아니라 계약으로 들어온 것이다. 그리고 보험은 그 계약을 따라오지 않았다. 2006년 10월 연방지방법원은 보험의 복구 기준을 "사고 전 상태"로 한정했고, 더 높은 층고와 200피트 방호벽, 트러스 구조 폐지 같은 설계 변경분 7억 달러를 보험이 담보하지 않는다고 판시했다. 판결의 문장은 이렇다. "기술 변화와 정치 바람의 변동에 대비한 보험이 시장에 있을 수는 있다. 그러나 그런 담보가 대체비용 증권에 들어 있다고 본 법원은 없다." 실버스타인은 리스 제6조가 더 안전한 건물을 요구한다고 주장했고, 보험은 원래 건물까지만 쳐줬다. 법원은 그 계약 의무가 보험자에게 넘어가지 않는다고 봤다. 그 차액을 누가 내느냐가 2006년 이후의 전부였다.

지대는 멈추지 않았다. 감면은 계약으로도 중재로도 오지 않았다. 2008년 12월 실버스타인 대변인 버드 퍼론은 블룸버그에 "실버스타인 프로퍼티스는 하루 21만 5,000달러의 지대를 낸다"고 했다. 365일을 곱하면 연 약 7,848만 달러이고, 이 환산은 이 글의 계산이다. 2009년 8월 실버스타인은 "2001년 이후 세계무역센터와 관련해 항만청에 27억 5,000만 달러를 지급했다"고 성명에 적었다. 지대만이 아니라 관련해 낸 돈 전부다. 지대만 떼어 보면 건물이 없는 땅에 하루 21만 5,000달러가 8년 동안 흘렀다.

시점	사건	돈
2006-03-14	항만청 협상 중단, 2006-04 합의	1 WTC 반환, 5 WTC 법인은 3 WTC로 개명, 2·3·4 유지
2006-11	마스터 개발 합의, 임대차 전면 개서	항만청 지연 벌금 하루 30만 달러
2008-12-12	1차 중재, 항만청 기반시설 지연	벌금 4,950만(7월 1일 소급) + 1,450만 달러
2009-08-04	실버스타인 중재 통지	"2001년 이후 관련 지급 27억 5,000만"
2010-01-26	2차 중재	교차위반 몰취 조항 삭제, 금전 배상 0

2006년 합의는 양방향에 가격을 붙였다. 항만청이 지하철 보강·PATH 허브·차량보안센터 같은 기반시설을 늦게 주면 하루 30만 달러를 낸다. 2008년 12월 첫 중재에서 항만청은 7월 1일로 소급해 쌓인 4,950만 달러를 물었다. 항만청은 2·4 WTC 부지 정리를 10월 5일에 끝냈다고 했지만 중재 패널은 실버스타인 쪽을 인정했다. 그 전에 1월 1일 기한을 2월 17일에 맞춘 건으로 1,450만 달러가 더 붙었다. 대변인은 그 벌금이 "지대 손실과 지연 비용을 보상하도록 설계됐다"고 했다. 하루 30만의 벌금과 하루 21만 5,000의 지대가 한 계약 안에 있었다. 2010년 1월 26일 두 번째 중재 판정이 나왔다. 실버스타인의 성명이 네 항목을 적었다. 45일 안에 새 일정을 합의하라. 세 타워 즉시 착공 요구는 기각한다. "2006년 마스터 개발 합의상 실버스타인의 교차위반 의무는 제거된다. 이것은 세 타워 중 어느 하나라도 완공이 늦어지면 실버스타인의 세 타워 전부를 몰수하는 조항이다." 지대 조정과 금전 배상은 뒤로 미룬다. 실버스타인은 돈을 한 푼도 받지 못했고 항만청은 몰취 조항을 잃었다. 2001년 계약은 그해 12월 16일 다시 한번 전면 개서됐고, 날짜는 또 "2001년 7월 16일자로"였다.

보험금 45억 5,000만 달러는 테러가 몇 번이었느냐가 아니라 어느 보험사가 어느 양식에 묶였느냐로 정해졌다

사고 당일 세계무역센터의 보험은 사고당 35억 4,680만 달러 한도의 1차 보험층과 11개 초과층, 약 24개 보험사로 짜여 있었다. 한도는 임대차 조항이 요구한 금액이다. 그런데 최종 보험증권을 발행한 보험사는 한 곳뿐이었다. 나머지는 임시 담보 확인서인 바인더 상태였다. 중개인 윌리스가 교섭에 쓴 윌프롭 양식은 사고를 "하나의 원인 또는 유사한 일련의 원인에 직접·간접으로 귀속되는 모든 손해"로 정의했다. 그 정의로는 16분 간격의 비행기 두 대가 한 사건이다. 연방 제2순회항소법원은 2003년 9월 "단일하고 조정된 공격 계획의 결과로 16분 간격으로 벌어진 납치 항공기 두 대의 세계무역센터 고의 충돌이 적어도 유사한 일련의 원인이었다는 것을 사실인정자가 합리적으로 부정할 수 없다"고 적었다. 문제는 어느 보험사가 그 양식에 묶였느냐였다.

2004년 4월 말과 5월 초에 걸쳐 1차 배심은 로이즈 신디케이트 20곳과 스위스리를 포함한 대부분이 윌프롭에 묶였다고 봤다. 스위스리 몫만 8억 7,750만 달러였다. 한 사건이다. 2004년 12월 6일 2차 배심은 묶이지 않은 알리안츠·트래블러스 등 9개사에 대해 두 사건으로 봤다. 그 9개사의 사고당 인수 능력이 약 11억 달러였으니 두 사건이면 22억까지 열렸다. 2006년 10월 18일 항소법원은 두 평결을 모두 유지했다. 같은 날 같은 두 대의 비행기가 보험사별로 한 사건이기도 하고 두 사건이기도 했다. 판결문은 그 역설을 적었다. 윌프롭 양식은 "피보험자에게 유리하도록 설계됐고" 손해 시 피보험자가 내야 할 공제액의 수를 제한하는 장치였는데, 9·11의 손해가 사고당 한도를 크게 넘어서자 "보험사에게 유리한 비뚤어진 효과"를 냈다는 것이다. 전손을 가정하지 않고 쓴 조항이 전손에서 거꾸로 작동했다. 2007년 5월 뉴욕주지사 엘리엇 스피처와 보험감독관 에릭 디날로가 이끈 교섭에서 7개사가 20억 달러를 추가 지급했고 총 회수는 45억 5,000만 달러가 됐다. 조정은 퇴임 판사 앨버트 로젠블랫이 주재했다.

1심 법원은 그 돈이 손실보다 많았다고 판정했다. 실버스타인 법인들은 항공사와 보안회사를 상대로 불법행위 소송을 냈고, 1심은 보험금을 먼저 확정하고 손실을 잰 뒤 비교했다. 타워 1·2·4·5 법인의 손해증명은 85억 3,100만 달러였고 재조달원가가 71억 8,300만, 영업중단 손실이 13억 4,800만이었다. 실제 수령 보험금은 총 40억 9,100만, 수수료와 감정비를 뺀 순액 40억 4,408만 2,315달러였다. 1심이 손해로 인정한 것은 재건비가 아니라 임차권의 시장가치 하락이었고 상한을 28억 500만 달러로 잡았다. 그 숫자는 2001년 7월 실버스타인이 임차권 대가로 항만청에 낸 금액과 같다. 보험금이 인정 손해를 넘었으므로 뉴욕 민사소송법 제4545조에 따라 항공사 배상은 0으로 깎였다. 2015년 9월 항소법원은 손해를 임차권 가치하락으로 재는 틀과 상계 적용은 유지하되, 약정 임대료를 그대로 손해 상한으로 친 산정 방식이 틀렸다며 파기환송했다. 소송은 2017년 11월 항공사들이 약 9,500만 달러를 지급하는 합의로 끝났다. 7 WTC는 별도 보험 프로그램으로 8억 3,100만 달러를 받았고 1심이 인정한 손해는 7억 3,700만이었으며 이 금액도 함께 파기됐다. 재건비 기준으로는 돈이 모자랐고 시장가치 기준으로는 돈이 남았다. 손해증명 85억 3,100만과 순수령 40억 4,408만 사이의 약 44억 9,000만 달러가 재건 자금 부족의 정체다.

항목	타워 1·2·4·5 법인	7 WTC 법인
손해증명	85억 3,100만 달러	14억 9,700만 달러
보험금 순수령	40억 4,408만 달러	약 8억 2,900만 달러
1심 인정 임차권 가치하락	최대 28억 500만 달러	7억 3,700만 달러
항공사 배상	1심 0 → 2015 파기 → 2017 약 9,500만 합의	같은 소송

모자란 돈은 세 경로로 왔다. 첫째는 면세 채권이다. 2002년 연방법이 뉴욕 리버티본드 80억 달러를 수권했고 64억이 발행됐으며 그중 38억이 세계무역센터 부지로 갔다. 7 WTC 4억 7,500만(2005), 4 WTC 12억 2,552만(2011), 3 WTC 16억 1,100만(2014, 무등급), 1 WTC 6억 7,248만(2011)이다. 4 WTC 채권은 항만청이 공동 차주이자 공동 채무자다. 1 WTC는 뉴욕리버티개발공사가 항만청 통합채권을 사들이는 거울 구조로 돌렸다. 리버티본드는 뉴욕주나 그 하부조직이 발행해야 하는 채권이고, 공사의 정부채무자 리버티본드 프로그램이 그 통로였다. 리버티본드 조항 자체는 2018년 통합세출법으로 폐지됐고 이후에는 기존 발행분의 차환만 가능하다. 둘째는 항만청·주·시의 지원이다. 2010년 체결하고 2014년 개정한 3 WTC 지원 협약은 총 6억 달러였다. 2억 1,000만은 임대인 자본개량으로 넣었고, 3억 9,000만은 공사비 초과와 운영 적자, 선순위 채무 부족분을 메우는 백스톱이었다. 주와 시가 각 2억 달러까지 항만청에 갚기로 했고, 뉴욕시 몫 1억 3,000만 달러는 세금 대신 납부금에서 공제하는 방식으로 2019년 7월부터 돌아오고 있다. 2014년 4월 이사회는 실버스타인이 요구한 12억 달러 백스톱 표결을 5월로 미뤘다. 커미셔너 케네스 리퍼가 "왜 납세자와 통행료를 내는 사람과 공항 이용자가 래리 실버스타인의 자금을 대야 하는가"라고 물었다. 그 안은 그대로 통과되지 않았고 6월에 2억 1,000만 더하기 3억 9,000만 구조로 바뀌어 승인됐다. 셋째는 항만청 자신이 세입자가 되는 것이었다. 2010년 12월 항만청은 4 WTC의 약 60만 제곱피트를 자기 본사로 30년 임차했고 뉴욕시도 비슷한 규모를 임차했다. 재무제표에 그 역임차의 리스 부채가 7억 3,000만 달러로 잡혀 있다. 땅주인이 임차인의 채권자이자 보증인이자 세입자가 됐다.

지대는 유예됐다. 4 WTC는 2016년 11월부터 유예권을 썼고, 2022년에 부채상환비율 기준을 맞췄다고 통지한 뒤 유예 지대 5,070만 달러에 이자를 붙여 갚았다. 3 WTC는 2017년 11월부터 유예했고 2025년 말 미납 유예 지대가 약 5,100만 달러다. 2 WTC의 계약에는 착공 여부와 무관하게 2022년 12월부터 지대가 발생한다는 조항이 있었다. 재무제표 원문은 이렇다. "2 WTC 순임대의 조건에 따라 월 약 250만 달러의 지대가 지금 지급기일이 도래했고 아직 지급되지 않았다. 2 WTC 공사가 시작되면 지대는 착공 시점부터 공사 기간 동안 월 약 130만 달러로 감소한다." 짓지 않으면 비싸고 지으면 싸지는 구조다. 36개월을 곱하면 약 9,000만 달러이고 이 누적은 이 글의 계산이다. 재무제표는 누적 미수액을 따로 적지 않는다. 같은 계약 구조에서 셋의 결과를 가른 것은 임대율이었다. 4 WTC 93%, 3 WTC 89%, 2 WTC는 땅만 있었다.

타워	지대 유예	2025년 말 상태	임대율
4 WTC	2016-11부터	5,070만 + 이자 상환 완료(2022년 통지 뒤)	93%
3 WTC	2017-11부터	약 5,100만 미납	89%
2 WTC	2022-12부터 월 250만 발생	전액 미납	미착공

지대로 교통을 짓겠다던 구조는 통행료로 지대를 메우는 구조가 됐다

2011년 8월 19일 항만청 이사회가 통행료 인상을 의결했다. 보도자료의 사유 문장에 "세계무역센터 재건의 전체 비용"이 들어 있다. 승용차 전자요금은 그해 9월 1.50달러 오르고 2015년까지 매년 12월 0.75달러씩 더 올라 5년 누적 4.50달러였다. 미국자동차협회가 소송을 냈다. 그 소송에서 항만청은 인상분이 108억 7,600만 달러의 주간 교통망 사업에만 쓰이고 세계무역센터 재개발에는 쓰이지 않는다고 답했다. 뉴저지 하원 의원들이 2012년 2월 21일 발의한 결의 제61호가 그 모순을 적었고, 하원은 3월 15일 찬성 44 반대 30으로 그것을 채택했다. "항만청은 통행료와 요금 인상의 일부가 세계무역센터 부지 재개발에 쓰일 것이라던 앞선 진술을 뒤집었다." 결의는 하원 교통·공공사업·독립기구 위원회를 소환권을 가진 특별위원회로 바꿨다. 2012년 2월 6일 연방지방법원은 통행료를 걷지 못하게 해 달라는 가처분 신청을 기각했다. 근거는 통행료가 세계무역센터에 쓰이지 않는다는 것이 아니라 원고가 쓰인다는 것을 입증하지 못했다는 것이었고, 본안 판단은 증거개시 뒤로 미뤘다. 같은 결정은 이사회에서 항만청 재무책임자가 "세계무역센터 부지 재건에 110억 달러 투자"를 재정 압박의 하나로 들었다는 사실을 기록했다. 소송은 2016년 11월 기각으로 끝났다. 1989년 제2순회항소법원은 같은 원고가 낸 사건에서 통행료로 PATH 철도를 교차보조하는 것이 "기능적 관련성" 때문에 정당하다고 봤다. 세계무역센터에 그 관련성이 있느냐는 판단되지 않았다. 미국트럭운송협회는 2012년 4월 상원 증언에서 "의회가 항만청에 주간협약을 허가할 때 항만청의 책임이 그런 활동까지 미칠 것이라고는 예상하지 않았다"고 했다. 의회의 협약 동의는 1921년이고, 1962년 두 주의 입법이 철도와 무역센터를 한 묶음으로 만들었다는 사실과 부딪치는 주장이며, 이해당사자의 증언이다.

숫자는 항만청이 발주한 감사가 정리했다. 2012년 9월 내비건트 컨설팅의 2단계 보고서에 따르면 2007년부터 2011년까지 세계무역센터 부문의 자유현금흐름은 마이너스 31억 6,250만 달러였고 기관 전체는 마이너스 24억 9,400만이었다. 다른 부문이 흑자였기 때문에 전체가 거기서 멈췄다. 그해 1월의 1단계 보고서는 항만청을 "일관된 지도력의 결여, 칸막이 관료제, 부실한 자본계획 절차, 불충분한 비용 통제, 그리고 수십억 달러의 노출을 제대로 인식하지 못하게 한 세계무역센터 사업에 대한 투명하고 효과적인 감독의 부재로 고통받는 문제 있고 기능 부전인 조직"이라고 적었다. 항만청 직접 사업의 총사업비는 147억 9,000만 달러였고, 환급과 외부 재원 73억 8,000만을 뺀 순부담은 74억 1,000만 달러였다. 그 환급의 70% 남짓이 보험금 약 27억과 연방 보조 약 26억이다. 통행료가 세계무역센터로 갔다는 명제는 법원이 기각했고, 세계무역센터가 기관 현금흐름 구멍의 최대 요인이었다는 명제는 감사가 확인했다. 두 문장은 다른 문장이다.

2025년에도 그 부문은 영업손실이다. 항만청 2025년 재무제표에서 세계무역센터 부문은 수입 3억 5,833만, 운영비 3억 9,383만, 감가상각 3억 7,056만으로 영업손실 4억 606만 달러다. 2023년부터 3년 누적 11억 8,934만이고 이 합산은 이 글의 계산이다. 손실의 대부분은 감가상각이다. 감가상각 전 운영 적자는 약 3,550만 달러라 현금 기준으로는 손익분기에 가깝고 회계 기준으로는 큰 적자다. 시설별로 보면 적자의 본체는 타워가 아니라 바닥이다. 도로·지하·공용설비·기념관 기반을 묶은 "캠퍼스" 한 줄이 마이너스 2억 8,137만이고, 1 WTC가 마이너스 3,649만, 실버스타인 타워 2·3·4의 지대 부문이 마이너스 7,373만, 소매가 마이너스 1,966만이다. 흑자는 7 WTC 지대 518만 하나다. 같은 해 교량·터널 부문의 영업이익은 11억 437만 달러였고, 그 하나가 세계무역센터와 PATH의 적자 합계 11억 3,900만과 거의 같다. 재무제표는 2025년 영업이익 증가의 첫 사유로 "2025년 1월 발효된 통행료 인상"을 든다.

2025년 부문	영업손익
교량·터널·터미널	+11억 437만 달러
항공	+10억 9,877만 달러
세계무역센터	−4억 606만 달러
PATH	−7억 3,335만 달러
세계무역센터 중 캠퍼스	−2억 8,137만 달러
세계무역센터 중 7 WTC 지대	+518만 달러

2026년 2월 24일 2 WTC에서 구조가 바뀌었다. 등기부에 2 WORLD TRADE CENTER LLC의 임대차각서 해지가 찍혔고, 같은 날 항만청이 아메리칸익스프레스에 직접 임대차각서를 등기했다. 종료일은 2001년 계약과 같은 2100년 7월 15일 23시 59분이고 2125년까지 한 번 연장할 수 있다. 아메리칸익스프레스의 공식 자료는 역할을 셋으로 적는다. 소유자이자 입주자는 아메리칸익스프레스, 지상권 설정자는 항만청, 개발자는 실버스타인 프로퍼티스. 25년 동안 순임차인이었던 쪽이 개발 대행으로 내려왔다. 55층 약 200만 제곱피트, 2026년 7월 9일 착공, 2031년 준공 목표다. 착공 보도자료는 이 사업이 "공적 자금 0달러로 조달됐다"고 적는다. 항만청 대변인도 주·시·항만청의 금융 지원이나 인센티브가 없다고 말했다. 리버티본드 조항이 2018년에 폐지됐다는 사실과 짝을 이룬다. 2022년 12월부터 쌓인 2 WTC 미납 지대를 어떻게 정산했는지는 2026년 3월 11일자 감사보고서가 그 거래를 언급하지 않아 확인되지 않는다.

사진: Kidfly182, CC BY 4.0, 위키미디어 공용

공공이 땅을 쥐는 지상권의 위험은 지대가 아니라 계약서가 비워 둔 칸에 있다

11년 뒤 같은 도시의 다른 공공기관이 쓴 99년 지상권 계약서에는 그 칸이 비어 있지 않았다. 뉴욕 메트로폴리탄교통공사가 2012년 12월 허드슨 철도 야드 상부 공중권을 릴레이티드·옥스퍼드에 빌려준 계약은 채권 공시에 전문이 붙어 있다. 재건 조항은 이렇다. 보험에 들지 않았거나 들 수 없었던 재난을 포함해 어떤 재난이든, 보험금이 충분하든 아니든, 임차인은 자기 비용으로 복구한다. 복구비가 500만 달러를 넘으면 보험금 전액을 복구 기금에 예치하고, 저당권자는 보험금을 복구 대신 대출 상환에 쓸 수 없다. 임차인이 복구하지 않으면 임대인이 15일 통지 뒤 임차인 비용으로 복구하고 그 비용 청구권은 계약이 끝나도 남는다. 릴레이티드 쪽 보증인은 순자산 12억 달러와 유동자산 1억 달러를, 옥스퍼드 쪽 보증인은 각 4억 달러를 유지해야 한다. 지대는 초기 토지가치 3억 7,600만 달러에서 선납금 3,760만을 뺀 3억 3,840만 달러에 6.5%를 곱하고 구획별 배분율을 적용해 정한다. 5년마다 10% 오르고, 30·55·80년차에 시가로 재조정하되 하한 100%, 상한 120%다. 공공의 지연에는 기본지대의 최대 50%까지 일당 공제가 붙는다.

쟁점	2001년 세계무역센터	2012년 허드슨 철도 야드
재건 의무	있음, "실행 가능하고 신중하며 상업적으로 합리적인 범위"	있음, 무조건
재건 권리	임차인의 권리로도 귀속	의무만
보험금 통제	조항 확인 안 됨	500만 초과 시 에스크로, 대출 상환 전용 금지
임대인 자력구제	확인 안 됨, 1·5 WTC는 2006년 합의로 교환	15일 통지 뒤 임차인 비용으로
모회사 보증	확인 안 됨	릴레이티드 순자산 12억, 옥스퍼드 4억 유지
지대 재조정	점증 계단과 총수입 연동	30·55·80년차 시가, 하한 100% 상한 120%
공공 지연	하루 30만 달러 벌금(2006 추가)	기본지대 50% 한도 일당 공제

메트로폴리탄교통공사가 세계무역센터를 보고 그 칸을 채웠다는 근거는 없다. 보험금 에스크로와 자력구제와 무조건 복구는 민간 지상권의 표준 조항이기도 하다. 쓸 수 있는 것은 사실 비교까지다. 2001년 계약서에 임차인이 복구하지 않을 때 공공이 할 수 있는 일이 적혀 있는지는 확인되지 않았고, 2006년에 리버티본드 금융과 보험금 배분을 대가로 1 WTC 개발권을 넘겨받았으며, 한 동이라도 늦으면 세 동 전부를 공공이 가져가는 몰취 조항을 2010년 중재에서 잃었고, 2022년 12월부터 월 250만 달러의 지대가 미납으로 쌓이는 동안 2026년 2월까지 할 수 있는 일이 없었다.

99년은 그릇이고 가격은 거래다. 같은 항만청이 같은 16에이커 안에서 2018년 페럴먼 공연예술센터에 99년 리스를 연 1달러로 줬고, 99년 더 연장할 옵션과 부지를 1달러에 이전할 옵션까지 붙였다. 세계무역센터는 지대로 교통을 짓겠다는 거래였고, 2025년에는 통행료가 세계무역센터의 감가상각을 떠받치고 있다. 2026년부터 10년 자본계획 420억 달러 중 세계무역센터 몫은 12억, 3%이고 계획서는 그것을 "항만청이 직접 책임지는 마지막 세계무역센터 사업들, 주로 부지를 지원하는 기반시설"이라고 부른다.

확인하지 못한 것을 적는다. 2001년 계약의 연간 기본지대와 보도로만 전해지는 선금 6억 1,600만 달러는 2차 자료밖에 없다. 실버스타인이 넣은 자기 현금 1,400만 달러는 GMAC 대출의 증권화가 등록돼 있지 않아 공개 경로에 1차 근거가 없다. 2001년 계약의 보험금 사용 제한 조항과 2010년 중재 판정문 원문, 2006년 보험금 배분 비율은 열지 못했다. 세계무역센터 단독의 세금 대신 납부금 금액은 전 시설 합산만 공시된다. 2 WTC 미납 지대의 정산 방법과 아메리칸익스프레스가 내는 지대, 항만청이 32억 달러 현재가치로 넘긴 자산의 지금 장부가는 확인하지 못했다.

한국에서 비교할 수 있는 사례는 인천시가 송도 국제업무지구의 땅을 시행사에 먼저 넘긴 거래다. 소유권을 넘기고 지분을 갖지 않아 공공에 남은 지렛대가 인허가와 기부채납뿐이었다. 항만청은 소유권을 넘기지 않았다. 그런데도 남은 지렛대는 2006년에는 금융과 보험금 배분이었고 2010년에는 중재였으며 2022년 이후에는 미납 지대의 장부 기재뿐이었다. 땅을 쥐고 있어도 계약서에 그 땅으로 할 수 있는 일이 적혀 있지 않으면 지렛대가 되지 않는다.

출처

본문의 2001년 계약 기간과 특약, 2006년과 2010년의 개서, 2026년의 반환과 신규 임대차는 뉴욕시 등기부의 임대차각서와 해지각서 원문에서 가져왔다. 재건 조항의 문언, 지대 유예와 2 WTC 미납, 부문별 손익은 항만청의 감사 재무제표와 연차보고서 주석이다. 보험 소송은 연방 제2순회항소법원 판결 세 건, 통행료 논쟁은 항만청 결의 보도자료와 뉴저지 하원 결의, 연방지방법원 판결, 상원 증언이다. 2001년 거래의 돈 가운데 선납액은 항소법원 기록이고 지대는 당사자 대변인 발언이며, 보도만 있는 자기자본과 연지대는 쓰지 않았다. 허드슨 철도 야드 계약은 메트로폴리탄교통공사 채권 공시에 붙은 리스 전문이다.

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등기·기관 1차 자료

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• ACRIS Real Property Legals, Block 58 — NYC Open Data · 확인 2026-10-06
• ACRIS Real Property Master — NYC Open Data · 확인 2026-10-06
• ACRIS Real Property Parties — NYC Open Data · 확인 2026-10-06
• ACRIS Amended and Restated Lease Memorandum, 2 World Trade Center LLC — NYC ACRIS · 2006-11-16
• ACRIS Termination of Memorandum of Lease, 2 World Trade Center LLC — NYC ACRIS · 2026-02-24
• ACRIS Memorandum of Lease, 항만청 → American Express Travel Related Services — NYC ACRIS · 2026-02-24
• Port Authority of New York and New Jersey, Financial Statements 2025 — 항만청 · 2026-03-11
• Port Authority of New York and New Jersey, Financial Statements 2024 — 항만청 · 2025-03
• Annual Comprehensive Financial Report 2025, Note L — 항만청 · 2026-03
• 2026-2035 Capital Plan — 항만청 · 2026
• Port Authority Board Approves Two-Part Fiscal Health Plan — 항만청 보도자료 · 2011-08-19
• Independent Reports Conclude Port Authority Leadership Is Radically Reforming Agency — 항만청 보도자료 · 2012-09-19
• Port Authority Commissioners Approve Modification to 2010 Agreement for 3 World Trade Center — 항만청 보도자료 · 2014-06-25
• Port Authority Finalizes Agreement with Durst Organization for Equity Membership in One World Trade Center — 항만청 보도자료 · 2010-08
• Governor Hochul Celebrates Groundbreaking for a New American Express Global Headquarters at 2 World Trade Center — 항만청 보도자료 · 2026-07-09
• New American Express Headquarters Fact Sheet — American Express · 2026-02
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• Automobile Club of New York, Inc. v. Port Authority, 887 F.2d 417 (2d Cir. 1989) — CourtListener · 1989-10-10
• Automobile Club of New York, Inc. v. Port Authority, 842 F.Supp.2d 658 (S.D.N.Y. 2012) — CourtListener · 2012-02-06
• Ten Years After 9/11: Property Insurance Lessons Learned, Scott G. Johnson — Robins Kaplan · 2011
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• Construction begins on World Trade Center's final office tower, housing American Express — CBS New York · 2026-02-26
• American Express Finalizes 2M-SF Office Deal at 2 World Trade Center — Commercial Observer · 2026-02
• Port Authority puts 5 WTC plans on ice — The Real Deal · 2026-03-20
• Port Authority sets 99-year lease at $1 per year for Perelman Performing Arts Center at WTC — New York Construction Report · 2018-02-16
• Unibail-Rodamco-Westfield reports FY-2024 earnings — Euronext · 2025-02-13

제도·해설

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• World Trade Center figures for thought — Empire Center · 2012-03-19
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• Governor Christine Todd Whitman Biography — Rutgers Eagleton Center on the American Governor
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