배터리파크시티의 땅주인은 공공이었고, 2069년이 다가오자 집값보다 대출이 먼저 멈췄다

이 글은 《건물을 짓는 돈: 세계편》 6편이다. 세계의 건물 한 채를 잡아 그 돈이 왜 그런 모양인지 본다. 편마다 메커니즘 하나와 건물 하나. 이번 메커니즘은 공공이 땅을 쥐고 집을 빌려주는 지구에서 만기가 다가올 때 생기는 일이고, 건물은 뉴욕 로어맨해튼 허드슨강변의 배터리파크시티 92에이커다. 국내 건물은 《건물을 짓는 돈: 국내편》에서 따로 다룬다.

50년 연장이 열렸는데 2026년까지 콘도는 한 단지도 받지 못했다

2022년 12월 뉴욕주법이 배터리파크시티의 마스터리스를 2069년에서 2119년으로 50년 늘리라고 공사에 지시했다. 입법 설명에 적힌 이유는 집값이 아니라 대출이었다. 주 상원 보도자료는 "임대 잔여기간이 짧아질수록 대출기관이 그 부동산의 장래 지위를 확신하기 어려워져 모기지나 다른 금융을 받기 어려워질 수 있다는 주민들의 우려"를 들었다. 2023년 6월 마스터리스가 2119년으로 다시 쓰였다. 그런데 2026년 10월 현재 그 시계를 따라간 건물은 브룩필드플레이스 오피스 5개 동과 호텔 한 곳이다. 18개 콘도 단지 약 3,900가구는 한 곳도 2119년을 받지 못했고, 만기는 2069년 6월 17일 그대로다.

사진: Hope Alexander, Public domain, 위키미디어 공용

땅주인은 뉴욕시가 아니다. 통설과 다르다. 1969년 뉴욕시가 배터리파크시티공사에 99년을 빌려준 것은 맞지만, 1980년에 시의 소유 지분이 주 쪽으로 넘어갔고 1982년 12월 28일 양도증서로 공사 자신이 땅주인이 됐다. 등기는 1983년 2월 4일이다. 그 뒤로 공사는 땅의 소유자이면서 동시에 자기 자신에게서 땅을 빌린 임차인이고, 2023년 연장 계약의 당사자도 공사와 공사다. 뉴욕시에 남은 것은 1980년 재취득 협정의 1달러 환매권이다. 공사의 채무가 전액 상환되면 시가 18개월 안에 1달러로 땅과 공사의 순자산을 전부 되가져갈 수 있다. 그리고 매년 공사가 걷은 돈에서 운영비와 원리금을 뺀 잔액 전부가 공사 밖으로 나간다. 큰 쪽은 뉴욕시 일반재정으로, 작은 쪽은 시와 공사가 함께 정하는 공동목적기금으로 간다. 2025 회계연도에 그 잔액은 2억 4,023만 달러였고, 1987년부터 누계 49억 3,029만 달러다.

세계무역센터가 공공 땅 위의 오피스였다면 이 편은 공공 땅 위의 집이다. 질문은 하나다. 공공이 땅을 쥐고 집을 빌려줬을 때, 만기가 가까워지면 누가 무엇을 잃고 누가 무엇을 받는가. 답은 2023년 양쪽이 주고받은 편지 두 통과 2025년 12월 브룩필드가 서명한 리스 다섯 건, 그리고 공사가 자기 재무제표에 적어 둔 4년 재정계획에 있다.

땅은 흙부터 공공이 만들었고, 걷은 돈은 처음부터 밖으로 나가게 설계됐다

배터리파크시티는 맨해튼 해안선을 허드슨강 쪽으로 밀어내 만든 땅이다. 재료는 바로 옆 세계무역센터 굴착토와 강바닥 준설토였다. 1968년 뉴욕주법 제343장이 배터리파크시티공사를 만들었고, 1969년 11월 뉴욕시가 공사에 측량 90.88에이커를 99년 임대했다. 당초 계획은 79에이커에 1만 4,100가구를 저소득·중소득·시장가로 3분하는 것이었다. 1979년까지 건물은 한 채도 서지 않았고, 매립과 기반시설에 쓴 1972년 발행 채권이 디폴트 직전까지 갔다. 주가 긴급 자금을 대 막았다. 그 끝에서 1980년 6월 시와 주 도시개발공사가 정산협정을 맺었고, 그 협정이 중·저소득 주택 최소요건을 삭제했다. 고급 주거지가 된 것은 시장의 결과이기 전에 1980년 재협상의 결과다. 1979년 알렉산더 쿠퍼와 스탠턴 엑스터트의 계획이 92.6에이커를 주거 42%, 상업 9%, 공개공지 30%, 가로 19%로 나눴다. 계획상 공개공지는 28에이커였고 오늘 공원과 공개공지는 약 36에이커다. 계획보다 더 비워 둔 셈이다.

시점	문서	소유·임대
1969-11-24	시→공사 리스, 99년	개시 1970-06-18, 만기 2069-06-18
1980-06-06	재취득 협정	시에 1달러 환매권, 채무 전액 상환 뒤 18개월
1980-06-10	재작성 리스	임대인이 시에서 주 도시개발공사 자회사로
1982-12-28	소유권 이전 등기	공사가 땅의 소유자가 됨, 리스는 존속
2023-06-15	제7차 개정	공사↔공사, 149년, 만기 2119-06-18

그 땅에서 걷는 돈의 설계가 1986년에 정해졌다. 공사는 뉴욕주 공익법인이라 재산세를 내지 않고, 대신 각 건물이 재산세와 같은 금액을 세금 대신 납부금으로 공사에 낸다. 1986년 정산협정 개정은 이 돈을 둘로 쪼갰다. 세금 대신 납부금에서 운영비와 원리금을 뺀 잔액은 전액 뉴욕시 일반재정으로 보낸다. 지대와 그 밖의 수입에서 남는 잔액은 공사가 갖되 시장과 시 감사원장과 공사 셋이 만장일치로 정한 용도에만 쓴다. 그 두 번째 통의 이름이 공동목적기금이다. 설계 의도는 여기서 번 돈으로 이 동네 밖 주택을 짓는다는 것이었다. 1985년 양해각서로 공사가 4억 달러의 주택채권을 보증하고, 1989년 개정으로 6억 달러를 현금으로 부담가능주택에 내기로 했다. 합쳐 10억 달러의 약속이다.

약속의 행방은 2004년 뉴욕시 독립예산국이 추적했다. 채권 4억 중 실제 발행은 2억 1,000만이었고 발행비와 준비금 약 2,600만, 자본화이자 준비금 4,100만을 뺀 뒤 주택에 쓸 수 있던 돈은 1억 4,300만 달러, 브롱크스와 맨해튼의 재건 주택 1,557가구였다. 현금 6억은 1992년부터 2004년까지 전액 지급됐다. 그런데 1989년 협정에 "시가 재정 안정이나 기존 서비스 유지에 필요하다고 판단하면 그 용도로 쓸 수 있다"는 제3.d조 예외가 있었다. 독립예산국의 판정은 "6억 달러 중 주택 사업에 쓰인 것은 거의 없고 일반 예산 용도로 쓰였다"였다. 간접 근거로 1991년부터 2003년 사이 시 주택보존개발국의 시 재원 경상예산이 70%, 자본예산이 60% 줄었고 2001년에는 공사가 낸 돈이 그 부서의 시 재원 경상예산보다 컸다는 사실을 들었다. 독립예산국 자신도 연방 보조금과 압류 주택 처분 같은 다른 요인을 괄호로 덧붙였다. 6억이 완납되자 공동목적기금에 처음으로 돈이 쌓였다. 시와 주가 2004년 3월에 내놓은 첫 용도는 주택이 아니라 자비츠 컨벤션센터 확장이었다. 기금에서 연 3,000만 달러를 빼 3억 5,000만 달러의 채무를 일으키는 안이었고, 보도에 따르면 주 하원의장 셸던 실버가 막아 실행되지 않았다. 독립예산국 보고서 자체가 주택단체의 요청으로 그 안을 검토한 문서다.

2010년 1월 다시 합의가 났다. 공동목적기금에 쌓인 돈과 앞으로 쌓일 돈 8억 6,100만 달러를 시 2억, 주 2억, 시 421-a 부담가능주택 기금 최대 2억, 시 현금지출 자본기금 2억 6,100만 순으로 나눈다는 것이었다. 2013년 채권 설명서는 그 약속에 "기한도 최소액도 없다"고 적었고, 배분은 12년 가까이 걸려 2021 회계연도 말에 끝났다. 2024년 7월에는 기금 누적분 1억 4,040만을 시 주택개발기금으로 넘기고 총 5억 달러를 부담가능주택 가속기금에 쓰기로 했다. 공사 사장은 "다른 곳에 절박한 수요가 있다"고 했고, 커뮤니티보드1은 2014년 이후 로어맨해튼에 지어진 부담가능주택이 212가구뿐이라고 반박했다. 1986년의 설계로 돌아간 것이지만, 그 설계는 이 동네 주민이 낸 돈이 이 동네를 떠난다는 뜻이기도 했다. 뒤에서 보듯 그것이 지대 협상에서 주민 쪽 논리를 약하게 만든다.

한 집이 세 가지를 내고, 콘도만 15년마다 땅값을 다시 감정받는다

배터리파크시티에는 지상권이라는 물권이 없다. 1969년 마스터리스가 정의한 필지 단위 기본전대가 곧 지상권이고, 전부 임대차다. 콘도는 거기서 한 겹 더 들어간다. 개발사가 임차권을 호실로 쪼개고, 콘도 관리단이 전 소유자의 위임을 받아 공사에 대한 임차인이 된다. 개별 소유자는 공사와 계약하지 않고 관리비로 분담한다. 그 관리비에 세 가지가 들어 있다. 땅값인 기본지대, 재산세와 같은 금액인 세금 대신 납부금, 공원과 가로 운영비를 나누는 공공시설분담금이다. 세금 대신 납부금은 뉴욕시 재무국이 정한 과세표준에 시 세율을 곱한 값이라 공사가 아니라 시가 정한다. 공사 자료로 2021년 평균 가구의 월 부담은 3,270달러였고, 그중 세금 대신 납부금 1,570달러가 48%, 건물 관리 1,160달러, 지대 480달러가 14.7%, 공공시설분담금 60달러였다.

지대를 정하는 산식이 1980년대 주거 리스 표준 조항에 있다. 건물 일부에 임시사용승인이 난 날의 20주년이나 25주년 다음 달부터 15년마다 땅을 다시 감정하고, 지대는 토지 공정시장가치의 6%와 직전 지대의 125% 중 큰 쪽이다. 감정 기준은 이 리스와 마스터리스의 제약을 받지 않는 것으로 보고 건물이 없는 나대지로 본다. 땅값이 오르면 6%가 뛰고, 땅값이 내려도 15년마다 25%는 오른다. 공사 사장은 2023년 4월 시의원에게 보낸 서한에서 이 산식이 "소유자들이 집을 살 때 이미 계약에 있었다"고 적었고, 같은 서한에서 "그 공식이 지대의 큰 급등을 일으킬 수 있다는 것을 공사가 반복해 인정해 왔다"고도 적었다. 주민 쪽을 대변해 지역 정치클럽이 낸 2022년 결의문은 2042년 재감정을 두고 "모든 당사자가 도저히 낼 수 없는 재앙적 인상이 될 것이라는 데 동의한다"고 썼다. 양쪽이 공유하는 사실은 하나다. 산식은 처음부터 계약서에 있었다.

구간	지대
개시부터 1차 감정일까지	리스에 붙은 고정표
1차 감정일부터 15년	토지 공정시장가치의 6%와 직전 지대의 125% 중 큰 쪽
이후 15년마다	같은 산식, 직전 구간 마지막 해의 125%가 하한
감정 기준	리스와 마스터리스에 제약받지 않는 나대지, 공사가 설치한 공공시설은 있는 것으로

2011년과 2012년에 12개 단지가 그 산식을 30년 고정표로 바꿨다. 1차 감정일을 임시사용승인 20~25주년에서 55주년으로 미루고 그 사이를 연도별 금액으로 적었다. 그 표가 2013년 채권 설명서 부록에 건물 이름과 함께 남아 있다. 리버티코트는 1년차 158만 달러에서 30년차 592만 8,000달러까지 3.75배 오르는데, 15년차 239만에서 16년차 391만 9,000으로 한 해에 64.0% 뛴다. 리버티하우스 55.0%, 리버티테라스 56.1%, 허드슨타워 21.1%, 허드슨뷰웨스트 0.7%다. 같은 동네 같은 시기의 계약인데 단지마다 다른 이유는 협상 창구는 소유자 연합 하나였지만 단지별 표는 각 이사회가 따로 받아들였기 때문이고, 공사는 그 속도가 "콘도 쪽이 합의했거나 오히려 먼저 제안한 것"이라고 썼다. 이 인상률과 배수는 설명서 표에서 이 글이 계산했다. 공사 집계로 그 12개 단지의 지대는 2038년까지 제곱피트당 8.28달러에서 11.61달러에 수렴하고, 2022년 8월 리버앤워런 한 단지가 더 합의해 3.37달러에서 5.82달러로 올린 뒤 2036년 9.05달러에 이른다. 공사는 이 합의들로 콘도 소유자들이 3억 달러 이상의 인상을 피했다고 썼다. 18개 단지 중 13개가 전환했고 5개는 2031년까지 재감정이 남아 있다.

상업은 정반대였다. 브룩필드플레이스 타워 네 동의 지대는 1983년 원계약에서 정해진 뒤 2016년 소매 임대료 개정 하나를 빼면 그대로 2069년까지 고정이었고, 공사가 2025년 12월 이사회 자료에 "오늘 시장가치보다 의미 있게 낮고 2069년까지 고정돼 있다"고 적었다. 남은 기간에 예정된 인상은 소매 기본지대 말고는 없다고도 적었다. 2024년 추정 지대는 타워 네 동 합쳐 연 2,120만 달러로 순영업이익의 약 9%였고, 평가면적 800만 제곱피트로 나누면 제곱피트당 2.65달러다. 이 단가는 이 글의 계산이고 면적은 2013년 채권 설명서 표다. 골드만삭스는 2005년 64년 리스를 맺으면서 1억 6,100만 달러를 한 번에 냈고 2010년 공사가 이자를 더해 1억 6,930만을 수령한 뒤로 지대가 없다. 둘 다 세금 대신 납부금은 전액 낸다. 같은 기준으로 리버티코트 콘도는 2012년 2.67달러, 2026년 4.04달러를 낸다. 2024년의 오피스 네 동이 12년 전 콘도와 같은 단가를 내고 있고, 지금 콘도가 내는 것의 3분의 2다. 이 비교는 이 글의 계산이다. 2023년 4월 시의원 크리스토퍼 마르테가 "수십억 달러 규모 기업 지주들이 주택 소유자보다 훨씬 낮은 비율을 낸다"고 쓴 것은 이 비대칭을 가리킨 것이고, 1차 자료로 검증된다.

임차인	지대 산식	2024년 수준
콘도 18개 단지	15년마다 나대지 가치의 6% 또는 직전의 125%, 13개는 고정표	2038년까지 8.28~11.61달러/sf(전환한 12개 단지 기준)
브룩필드플레이스 4개 동	1983년 고정, 소매 외 인상 없음	2,120만 달러, 2.65달러/sf, 순영업이익의 9%
골드만삭스 200 West	2005년 1억 6,100만 선납	0

걷은 돈은 매년 시로 갔고, 50년 연장은 돈을 더 낼 수 있는 쪽이 먼저 받았다

2025 회계연도 공사의 영업수입은 4억 4,490만 달러다. 세금 대신 납부금 3억 830만이 69%, 기본지대 4,790만이 10.8%, 리스 이자수입과 기타 8,870만이 나머지다. 10.8%는 이 글의 나눗셈이다. 발생주의 손익과 별도로 현금 기준 집계가 있다. 총수입 3억 8,950만에서 운영지출 6,159만과 이자·금융비용 8,768만을 뺀 정산협정 대상 초과자금이 2억 4,023만 달러였다. 그중 세금 대신 납부금에서 나온 약 1억 8,650만이 시 일반재정으로, 지대에서 나온 약 5,370만이 공동목적기금으로 간다. 이 77.6%와 22.4%의 분해는 이 글의 계산이고, 주지사실은 "약 80%"라고 적는다. 공사가 뉴욕주 공개데이터에 올린 39개년 시계열로 1987년 570만 달러에서 시작해 2000년 1억 1,067만, 2010년 2억 8,072만, 2025년 2억 4,023만이고 누계가 49억 3,029만 2,683달러다. 한 해도 빠지지 않았다.

공사는 과세권이 없고 채권은 시와 주의 채무가 아니다. 그런데 수입의 69%가 세금과 같은 금액이다. 그 수입을 담보로 2025년 10월 말 선순위 9억 2,370만과 후순위 1억 1,850만, 합계 10억 4,220만 달러의 채권이 있다. 선순위 등급은 무디스 Aaa와 피치 AAA, 후순위는 Aa1과 AA+다. 여기에 2025년 12월 후순위 어음 차환분을 포함해 6억 5,783만 5,000달러를 발행했다. 시로 가는 돈과 채권 상환은 같은 통에서 나오고, 그 통에 들어가는 돈은 건물들이 내는 지대와 세금 대신 납부금이다. 2069년이 다가오면 그 통의 바닥이 보인다.

FY2025	금액
영업수입	4억 4,490만 달러
세금 대신 납부금	3억 830만, 69%
기본지대	4,790만, 10.8%
영업비용	6,810만
순이자	4,190만
초과자금, 시로	2억 4,023만
채권 잔액	10억 4,220만, 선순위 Aaa

2022년 입법이 그 바닥을 50년 뒤로 밀었다. 그런데 공사가 시와 협의하는 과정에서 정산협정이 또 고쳐졌다. 공사 재무제표 주석 원문은 이렇다. "2069년 6월 18일을 넘는 모든 기본전대의 기간 연장, 2069년 6월 18일을 넘는 기간의 신규 기본전대 체결, 그리고 2119년 6월 18일을 넘는 마스터리스의 추가 연장은 시의 사전 승인 사항이 된다." 입법으로 열린 문 앞에 승인 절차가 새로 생겼고, 그 심사자는 땅주인인 공사가 아니라 돈을 받는 쪽인 시다. 2023년 4월 공사 사장은 시의원에게 "법은 마스터리스 연장만 요구하고 개별 건물 지상권에 대해서는 아무 조치도 요구하지 않는다"고 적었다. 소유자 쪽이 요구한 이사회 과반 주민 법안은 2022년 11월 주지사가 "이해충돌을 늘릴 수 있다"며 거부했다. 공공 지주의 세입자는 그 공공기관의 주인이 될 수 없다는 선언이었다.

협상은 2023년 두 통의 편지에서 멈췄다. 5월 23일 소유자연합은 "2119년까지 모든 리스에서 6% 재감정을 없앨 것"을 첫 항목으로 적었다. 인상안은 공사가 2119년까지의 운영비와 원리금, 공동목적기금 납부 전망을 내놓으면 제출하겠다고 했다. "18개 콘도 전부의 지대를 제곱피트당 10달러로 올리겠다는 요구를 정당화하는 재무 분석"도 요구 목록에 있었다. 6월 27일 공사는 답했다. "귀 문서에는 제안 지대표나 기존 지상권에 대한 구체적 수정안이 들어 있지 않으므로 협상을 계속할 소재가 되지 못한다. 재정적으로 책임 있는 지대는 시장가치 분석에 근거한 것이어야 한다. 연합이 계속 지대를 공사의 수입과 지출에서 도출하려는 것은 초점이 틀렸다." 공사는 2031년까지 재감정이 남은 5개 단지와 개별로 협상하겠다고 했다. 금액 다툼이 아니라 산정 기준 다툼이다. 세입자는 원가에서 역산하자고 하고 지주는 시장가에서 산정하자고 한다. 공사가 원가 기준을 받아들이면 초과수입이 줄고, 그 초과수입은 시 일반재정과 부담가능주택으로 가는 돈이다. 공사가 "공공자산을 시장에 맞게 평가할 수탁자 책임"을 들어 물러서지 않는 이유가 거기 있다. 콘도 소유자와 뉴욕시 부담가능주택 예산이 같은 돈을 놓고 마주 서 있고, 협상은 양자가 아니라 삼자다.

연장은 상업에서 먼저 일어났다. 2025년 12월 19일 브룩필드가 타워 A·B·C·D와 300 베시 다섯 건의 개정 리스에 서명했고 2026년 1월 6일 등기됐다. 만기 2119년 6월 17일, 선납금 3,260만 달러, 1년차 최저보장임대료 합계 3,394만 달러다. 개정 전 재무제표가 적은 상업 지상권 여섯 동 전체의 연 기본지대는 2,030만이었고, 다섯 동 한 묶음의 1년차 최저보장임대료가 그보다 많다. 두 숫자는 범위와 정의가 달라 방향만 읽을 수 있다. 300 베시의 직전 지대 429만이 450만이 된 것이라 첫해 인상률은 5%에 불과하고, 이 거래의 값은 20년 뒤부터 작동하는 조항에 있다. 20년차부터 지대는 3년 평균 순영업이익의 일정 비율과 최저보장임대료 중 큰 쪽이다. 시작 비율은 타워 A 17%, 타워 B·C·D 18%, 300 베시 20%이고 5년마다 올라 85년차에 25%에 닿는다. 직전 지대가 하한이라 내려가지 않는다. 공사 이사회 자료는 현재가치를 기존 6억 7,000만에서 18억 8,500만으로, 증분 12억 1,000만 달러로 적었고 주지사실 발표는 시와 공동목적기금에 15억 달러라고 적었다. 등기부의 과세 대가는 5억 132만 6,975달러이고 양도세 0.65%로 역산하면 자릿수까지 맞는다. 셋은 재는 대상이 다르다. 그리고 다섯 리스 모두에 최혜대우 조항이 있다. 2030년 12월 19일 전에 공사가 다른 어떤 리스라도 2119년을 넘겨 연장하면 공사는 뉴욕시의 승인을 구해야 하고, 승인되면 이 리스도 2128년 12월 31일과 그 리스의 만기 중 이른 날까지 연장한다. 골드만삭스의 2005년 리스에도 같은 성격의 조항이 둘 있다. 다른 임차인이 만기를 넘겨 연장받으면 골드만에게도 비슷한 조건을 제시해야 하고, 다른 임차인이 땅을 사면 골드만에게도 매수 선택권을 줘야 한다. 브룩필드가 연장받았으니 문언상 첫 조항의 요건은 충족된 것으로 보이지만, 발동 여부는 확인되지 않았다.

임차인	결과	시점	대가
브룩필드플레이스 5개 동	2069→2119	2025-12-19	선납 3,260만, 20년차부터 순영업이익 17~20%에서 25%까지
2 웨스트스트리트 호텔	2069→2119	2025-08-06	기본지대 25만→2027년 100만, 2039년부터 320만 하한, 2054년부터 시장가치 6% 재설정
게이트웨이플라자 임대 약 1,712가구(2013년 기준)	2045→2069	2026-02-19	수수료 400만, 2045년부터 실질총수입의 10.75~12%, 임대료 보호 2069까지
트라이베카브리지타워 임대 152가구	2069 유지	2025-05	부담가능 12→31가구, 지대 실질총수입의 11%
트라이베카파크 임대 396가구	2069 유지	2026-06-18 발표	부담가능 101가구 2069까지
콘도 18개 단지	2069 유지	없음	2119 체결 0건

주거에서 유일하게 기간이 늘어난 곳은 가장 오래된 임대단지 게이트웨이플라자이고, 그것도 2045년에서 2069년까지다. 구조조정 수수료 400만 달러를 내고 2045년부터 지대를 전년 실질총수입의 10.75%와 전년 지대에 물가를 얹은 값 중 큰 쪽으로 하되 12%를 넘지 않게 정했다. 대가로 약 430가구의 임대료 보호가 2069년까지 가고 연 상한은 2.5%다. 공사가 함께 받은 것 중에 "북·서 복원력 사업을 위한 장기 부지 접근권"이 있다. 공사가 쓰는 거래 공식이 하나로 수렴한다. 재감정의 불확실한 급등을 없애 주는 대신 지대 산식을 수입 연동으로 갈고, 매년 확정 인상을 붙이고, 부담가능 가구나 지속가능 의무를 얹는다. 게이트웨이플라자 개정서는 400만 달러를 "지대 순감소의 대가"라고 적었으니 지대가 늘 오르는 것은 아니다. 다른 점은 브룩필드만 기간을 받았다는 것이다. 주거는 기간이 아니라 조건만 바꿨고, 모든 합의의 종점이 2069년이다.

방조벽 19억 달러는 주민이 아니라 뉴욕시 일반재정과 부담가능주택 재원에서 나간다

2012년 허리케인 샌디가 웨스트스트리트 쪽에서 들어와 피어A와 볼필드와 커뮤니티센터를 덮쳤다. 공사 기반시설 피해의 초기 추정은 약 1,000만 달러였고, 1년 뒤의 첫 채권에 이미 "폭풍·홍수 완화 사업"과 "호안 재건"이 용도로 들어갔다. 그 뒤 공사는 92에이커 전체를 두르는 복원력 사업을 둘로 나눴다. 남쪽 사업은 와그너파크를 들어 올려 매립형 방수벽과 6만 3,000갤런 저수조를 넣었고 2025년 7월 29일 재개장했다. 북·서 사업은 2025년 1월 공사의 편익비용 분석에서 16억 2,500만 달러, 2026년 2월 연차보고서에서 17억 달러이고 완공 목표는 2030년대 초다. 두 사업의 명목 공사비 합계는 19억 2,100만 달러다. 공사가 내세운 편익비용비는 2.16이고 경제 편익만 세면 1.71이다. 재정 편익을 셀 때 지대 수입은 뺐다. 이유는 "지대는 건물별로 장기 리스를 협상하므로 변동을 예측하기 어렵다"였다. 공사는 자기 사업의 편익을 셀 때 지대를 세지 않았고, 그 서술 자체가 콘도별 협상 구조의 결과다.

재원은 전액 공사 채권이다. 공사가 2023년 5월 공식 문답에 그 이유를 적었다. "연방 자금 지원 가능성에 관한 지침에 따르면, 사업비를 댈 충분한 기존 수입원과 기존 금융구조가 모두 있으므로 이 사업은 연방 자금 부적격으로 판정될 것이다. 자금 대안이 없는 사업들과의 경쟁에서 이길 위치에 서지 못하기 때문이다." 자기 수입이 있다는 사실이 보조 탈락 사유가 된다. 같은 문답은 공사 채권으로 하면 "배터리파크시티 주민과 소유자에게 추가 비용 없이" 빨리 진행할 수 있다고 적었다. 지대와 세금 대신 납부금의 요율이 그 때문에 오르지 않는다는 뜻에서는 맞다. 그런데 공사가 같은 해 공개한 4년 재정계획이 그 돈이 어디서 나오는지 보여준다. 이자와 금융비용이 2025 회계연도 8,768만 달러에서 2029년 1억 4,038만으로 60.1% 늘고, 정산협정 대상 초과자금은 2027년 2억 4,776만을 정점으로 2029년 2억 2,487만까지 9.2% 줄어든다. 수입은 계속 늘지만 지출이 더 빨리 는다. 이 증감률은 이 글의 계산이다. 2026년 총괄 채무상환 커버리지는 2025년 12월 채권 발행 전 3.63배에서 발행 후 2.70배가 됐고, 추가발행 조건은 1.55배라 2027년부터 2029년까지 매년 4억 달러를 더 빌릴 계획이 이미 서 있다. 비용은 주민이 아니라 뉴욕시 일반재정과 부담가능주택 기금이 댄다. 공사가 "추가 비용 없음"이라고 말한 대상과 실제로 돈을 내는 주체가 다르다. 바로 옆 금융가는 54억 달러짜리 복원력 계획을 세워 놓고 시·주·육군공병단·교통부·연방재난관리청 사이에서 재원 시나리오를 그리고 있다. 공공이 땅을 쥐고 지대를 걷는 92에이커는 2026년에 공사를 하고, 사유지 구역은 아직 돈을 못 구했다.

4년 재정계획	FY2025	FY2027	FY2029
총수입	3억 8,950만	4억 1,624만	4억 4,261만
총지출	1억 4,927만	1억 6,848만	2억 1,774만
이자·금융비용	8,768만	9,613만	1억 4,038만
초과자금, 시로	2억 4,023만	2억 4,776만	2억 2,487만
채권 발행 계획	없음	4억	4억

주민이 그 결정에 개입할 통로는 줄어 있었다. 공사는 주 공익법인이라 사업은 시 토지이용 절차가 아니라 주 환경심의를 거친다. 2022년 12월 주민 단체가 남쪽 사업을 상대로 소송을 냈다. 2023년 2월 법원은 가처분을 기각하며 "환경심의법은 기관이 특정 방식으로 행동하거나 특정 결과에 이를 것을 요구하지 않는다", "더 나은 대안이 있었다는 주장만으로는 부족하다"고 적었다. 원고는 여드레 뒤 취하했다. 2025년 9월 말 북·서 사업을 상대로 낸 두 번째 소송은 2026년 여름 기각됐고 7월 9일 보도됐다. 공사 변호인이 법정에서 내세운 논거 가운데 하나가 공공신탁이론은 시 소유 공공공간에만 적용된다는 것이었고, 판사는 환경심의 심사 기준이 자의성 여부뿐이라는 이유로 소를 통째로 기각했다. 공원을 지키는 전통적 무기가 주 소유 땅에서 작동하는지는 다퉈지지 않은 채 남았다. 판결문 원문은 열지 못했고 원고는 항소 의사를 밝혔다.

그런데 같은 해 반대 방향의 사실이 하나 나왔다. 방조벽 선형이 주거 단지 소유 영역을 지나야 해서 공사는 다섯 단지에서 지역권 동의를 받아야 했다. 게이트웨이플라자와 허드슨타워와 레가타는 합의했고, 리버티하우스와 리버티테라스는 1년 넘는 협상 끝에 거부했다. 공사 쪽은 독립 엔지니어링 검토 요구라고 설명했고, 관리단 문서를 본 보도는 보상 증액과 위험 저감 조치도 함께 요구했다고 적는다. 공사는 경계선을 넘지 않도록 사업을 부분 재설계하기로 했고 공정과 비용이 늘었다. 두 단지는 2026년에 16년차 지대 인상을 맞는 단지이기도 한데, 두 사실 사이의 인과는 어느 출처에도 없다. 땅의 완전소유권은 공공에 있지만 99년 전대를 내준 순간 공공은 자기 땅에 들어가려면 세입자에게 값을 치러야 한다. 게이트웨이플라자가 2026년 2월 임대료 보호 연장과 함께 공사에 넘긴 것이 바로 그 접근권이었다.

사진: Kidfly182, CC BY-SA 4.0, 위키미디어 공용

공공이 땅주인이면 지대는 가격이 아니라 예산 항목이 되고, 만기 연장은 협상이 아니라 심사가 된다

같은 문제를 팔 수 없는 땅을 가진 다른 지주들은 다르게 풀었다. 이스트강의 루스벨트섬은 뉴욕주 공사가 시에서 마스터리스를 받아 2068년 12월 만기였고, 대출기관이 "40년이 남아 있어야" 돈을 내준다는 사정으로 개발사가 신축 자금을 구하는 데 애를 먹은 사례가 보도됐다. 2025년 11월 주지사와 시장이 10년 연장을 발표했고 12월 이사회가 승인해 2078년이 됐다. 50년이 아니라 10년이고, 대가는 주택 추가 개발을 검토하는 비구속 절차였으며, 전대 만기가 대체로 마스터리스와 함께 끝나는 구조라 연장이 바로 주거에 파급됐다. 캘리포니아의 스탠퍼드대는 설립 헌장이 캠퍼스 땅의 매각을 금지해 교직원 주택이 전부 지상권이고, 단독주택 신규 임차인은 최대 51년이며, 갱신은 "사안별이고 보장되지 않는다"고 안내문에 적는다. 갱신할 때는 대학이 현재 발행하는 최신 조건의 새 리스를 요구한다. 영국의 크라운 에스테이트는 세입자 보호법의 적용을 받지 않지만 "임대인이 크라운이 아니었다면 가졌을 권리와 비슷한 혜택을 가능한 한 준다"는 약속을 의회에 했고, 적용하지 않는 구역에도 90년 연장과 총 150년이라는 공표 규칙을 뒀다. 하와이는 1967년 토지개혁법으로 주가 대지주의 땅을 수용해 임차인에게 팔게 했고 1984년 연방대법원이 그것을 합헌으로 봤다. 1991년까지 2만 3,754건이 완전소유권으로 바뀌었고, 주 감사원은 1986년까지 같은 동네 지상권 주택이 완전소유권의 70~90%에 거래됐고 그 뒤 격차가 벌어져 평균 차이가 15~30%였다고 적었다.

지주	매각 가능성	만기	세입자의 법정 연장·매수권	갱신의 성격
배터리파크시티 공사	사실상 불가, 시 1달러 환매권	마스터 2119, 주거 2069	없음	단지별 협상 뒤 시 승인
루스벨트섬 공사	불가	2068→2078	없음	마스터 일괄 연장
스탠퍼드대	헌장상 금지	개별 51년	없음	재량, 최신 조건 재작성
크라운 에스테이트	제외 구역 불가	총 150년 상한	매수권 없음, 90년 연장 준용	공표 규칙
하와이 1967년법	강제 매각	소멸	법정 수용·매도	법정 절차

배터리파크시티가 다른 점은 셋이다. 세입자에게 법정 권리가 없고, 공표된 규칙이 없고, 심사자가 땅주인이 아니라 돈을 받는 시다. 하와이는 지주를 바꿔 문제를 끝냈는데 그 길이 여기서 막힌 이유는 지주가 이미 공공이기 때문이다. 하와이에서 땅을 내놓은 쪽은 학교를 운영하는 자선신탁이었고 배터리파크시티에서 땅을 쥔 쪽은 부담가능주택을 재원으로 쓰는 주 공사다. 같은 구조에 "공익"이라는 말이 양쪽에 다 붙는다. 공공이 땅주인이면 지대는 두 사람 사이의 가격이 아니라 제3자의 예산 항목이 되고, 그래서 두 논리는 만나지 않는다. 2026년 6월 뉴욕주 양원을 통과한 지대 환급 법안은 지역중위소득 150% 이하 가구에 기준연도 대비 지대 인상분을 돌려주는 설계다. 만기 문제는 그대로 두고 월 부담만 깎는다. 2026년 10월 현재 주지사에게 이송된 기록이 없다.

확인하지 못한 것을 적는다. 1969년과 1980년 마스터리스의 지대와 잉여수입 조항 원문, 1986년 정산협정 개정 원문은 열지 못했다. 배터리파크시티 콘도 가격에 지상권 만기가 얼마나 반영돼 있는지는 통제된 측정이 없고 중개 사이트의 비교는 평형과 건물이 통제되지 않아 숫자로 쓰지 않았다. 대출이 거절된 이 지구의 1차 사례도 찾지 못했다. 공사가 콘도 연장안을 시에 올렸다가 거부당한 기록은 없고, 증거는 공사와 소유자연합이 합의에 이르지 못해 시 심사까지 가지 못했다는 쪽을 가리킨다. 그래서 시가 막았다고는 쓸 수 없다. 골드만삭스 리스의 연장 선택권이 실제로 발동됐는지, 2026년 북·서 사업 판결문 원문도 확인하지 못했다.

한국에서 공공이 땅을 쥔 채 민간이 짓게 한 사례 가운데 서울시가 한강 위 세빛섬의 소유권을 준공과 동시에 넘겨받고 효성에 30년 사용권을 준 거래가 있다. 그 거래에서 공공이 받은 것은 소유권과 기부채납이었고 민간이 받은 것은 기간이었다. 배터리파크시티에서 공공은 소유권을 처음부터 쥐고 있었고 민간이 받은 것도 기간이었다. 차이는 그 기간의 상한을 누가 미리 정해 두었느냐다. 세빛섬은 공유재산법이 무상 20년과 갱신 10년이라는 상한을 미리 정해 뒀고, 배터리파크시티에는 그런 공표된 상한이 없어 2026년에도 단지별 협상과 시의 심사로 정하는 중이다.

출처

본문의 소유권 사슬과 2069년·2119년 만기는 뉴욕시 등기부의 1969년 마스터리스와 1980년 재취득 협정, 1982년 소유권 이전 등기, 2023년 제7차 개정 원문에서 가져왔다. 주거 지대 산식은 코브클럽 리스 원문이고 30년 지대표는 2013년 채권 발행 설명서 부록이다. 수입과 초과자금, 채권, 4년 재정계획은 배터리파크시티공사의 감사 재무제표와 연차보고서, 39개년 초과수입 시계열은 공사가 뉴욕주 공개데이터에 올린 데이터셋이다. 10억 달러 약속의 행방은 뉴욕시 독립예산국 2004년 보고서 원문이고, 2023년의 두 서한과 2025년 브룩필드 다섯 리스는 공사가 공개한 원문이다. 복원력 사업 재원은 공사의 공식 문답과 편익비용 분석이다. 소송 판결문 원문은 열지 못해 보도로만 적었고 본문에 그렇게 표시했다.

출처 전체(68건) 펼치기

등기·계약·기관 1차 자료

• Agreement of Lease, City of New York → Battery Park City Authority, 1969 — NYC ACRIS 등기 이미지 · 1969-12-26 등기
• ACRIS Real Property Legals, Block 16 — NYC Open Data · 확인 2026-10-06
• ACRIS Real Property Master — NYC Open Data · 확인 2026-10-06
• ACRIS Real Property Parties — NYC Open Data · 확인 2026-10-06
• ACRIS Memorandum of Lease, BPCA → Brookfield Properties One WFC Co. LLC, Tower A — NYC ACRIS · 2026-01-06 등기
• Battery Park City Master Lease Plus Amendments — 배터리파크시티공사 · 2022
• Seventh Amendment to Restated Amended Lease, dated June 15, 2023 — 배터리파크시티공사 · 2023-06-15
• Site 11 Cove Club Final Lease — 배터리파크시티공사
• Site C Hudson View East Condo Rent Reset Amendment — 배터리파크시티공사 · 2011
• Amended and Restated Tower A Ground Lease, Execution Version — 배터리파크시티공사 · 2025-12-19
• Amended and Restated Tower B Ground Lease — 배터리파크시티공사 · 2025-12-19
• Amended and Restated Tower C Ground Lease — 배터리파크시티공사 · 2025-12-19
• Amended and Restated Tower D Ground Lease — 배터리파크시티공사 · 2025-12-19
• Amended and Restated 300 Vesey Ground Lease — 배터리파크시티공사 · 2025-12-19
• Gateway Plaza Second Ground Lease Amendment, Executed — 배터리파크시티공사 · 2026-02-19
• Tribeca Bridge Tower First Amendment of Lease — 배터리파크시티공사 · 2025-05-30
• Riverwatch First Amendment to Lease — 배터리파크시티공사 · 2026-08
• Liberty Terrace Lease Amendment dated June 9, 2026 — 배터리파크시티공사 · 2026-06-09
• 1979 Master Plan — 배터리파크시티공사 · 1979
• 2013 Bond Offering Series A, Official Statement — 배터리파크시티공사, 웨이백 머신 · 2013-10
• 2025 BPCA Annual Report, 재무제표와 4년 재정계획 — 배터리파크시티공사 · 2026-02
• BPCA Financial Statements October 31, 2024 — 배터리파크시티공사 · 2025-02
• Financial Statements October 31, 2023 and 2022 — 배터리파크시티공사 · 2024-01
• 2020 Annual Report — 배터리파크시티공사 · 2021-01
• Excess Revenues for Battery Park City Authority Provided to NYC Annually, 1987~ — data.ny.gov · 확인 2026-10-06
• Bond Board Presentation, Series 2025 — 배터리파크시티공사·RBC · 2025-10-29
• Brookfield Place Lease Extension, Board Presentation — 배터리파크시티공사 · 2025-12-10
• Minutes of December 10, 2025 — 배터리파크시티공사 · 2025-12-10
• Minutes of August 5, 2025 — 배터리파크시티공사 · 2025-08-05
• BPCA and Brookfield Properties Extend $1.9 Billion Ground Lease, PR08-25 — 배터리파크시티공사 · 2025-12-22
• Preserve Rent Protection for Hundreds of Long-Time Gateway Plaza Residents, PR01-26 — 배터리파크시티공사 · 2026-02-23
• River & Warren Ground Rent Agreement, PR07-22 — 배터리파크시티공사 · 2022-08-09
• Correspondence with Council Member Marte re BPC Ground Rent — 배터리파크시티공사 · 2023-04-20
• Correspondence with BPCHC, June 2023 — 배터리파크시티공사 · 2023-06-27
• Condo Ground Rent Discussion, Broadsheet Meeting April 2023 — 배터리파크시티공사 · 2023-04-11
• North/West Battery Park City Resiliency Project FAQ — 배터리파크시티공사 · 2023-05
• The Case for Resiliency: Benefit-Cost Analysis — 배터리파크시티공사·HR&A·AECOM · 2025-01
• Battery Park City Authority Funds, 보고서 원문 — 뉴욕시 독립예산국, 웨이백 머신 · 2004-05-18
• Battery Park City Surplus Letter — 뉴욕시 감사원장 · 2014-09-19
• Investigation of the Battery Park City Authority — 뉴욕주 감찰관 · 2010-11
• Selected Aspects of Discretionary Spending, BPCA — 뉴욕주 감사원 · 2013-12-10
• Senate Passes Kavanagh's Battery Park City Legislation — 뉴욕주 상원 · 2022-06
• S9031 (2021-2022), 의안 경과 — 뉴욕주 상원
• S1462 (2025-2026), 의안 경과 — 뉴욕주 상원
• In Support of Battery Park City Land Lease Reform, 결의 — Downtown Independent Democrats · 2022-04-28
• Governor Hochul, Mayor Adams and Comptroller Lander Announce Agreement to Extend Ground Lease — 뉴욕주 주택·지역사회갱신국 · 2025-09-24
• $500 Million Investment to Build Affordable Housing, Battery Park City Joint Purpose Fund — 뉴욕주 주지사실 · 2024-07
• Mayor Adams, Governor Hochul Announce Planning Effort for Roosevelt Island, 마스터리스 10년 연장 — 뉴욕시장실 · 2025-11-14
• Residential Ground Lease — Stanford Faculty Staff Housing · 2024-06
• Excepted Areas, Policy and Guidance — The Crown Estate, 웨이백 머신 · 2017-06
• Study of the Hawaii Land Reform Act of 1967 — 하와이주 감사원 · 1992-02
• Hawaii Housing Authority v. Midkiff, 467 U.S. 229 — Justia · 1984-05-30
• Gerald Eve 2016 Relativities — Gerald Eve · 2016

보도

• Governor Vetoes Measure That Would Have Given Residents a Stronger Voice in BPCA Decisions — The Broadsheet · 2022-11-23
• "There is Desperate Need Elsewhere" — The Broadsheet · 2024-07
• Resiliency Project Lawsuit is Dismissed — The Broadsheet · 2026-07
• Going to the Wall — The Broadsheet · 2025-10-02
• Power, Not the Merits of Its Exercise — The Broadsheet · 2023-02-14
• A Ten-Figure Rainy Day Fund — The Broadsheet · 2024-12-11
• Property Dispute Forces Redesign of $2B Flood Wall for Battery Park City — The City Reporter · 2026-07-27
• Roosevelt Island 10-Year Master Lease Extension on December 4 RIOC Board Meeting Agenda — Roosevelt Islander Online · 2025-12-03
• Plan to Destroy Then Rebuild Wagner Park Halted as Opposition Sues — The City · 2022-12-14
• Battery Park City Flood Project Resumes, After Court Rejects Proposed Pause — The City · 2023-02-10
• Battery Park City Neighborhood Association v. Battery Park City Authority — Sabin Center Climate Case Chart
• Battery Park City resiliency project — CBS New York · 2026-04-24
• Impact of Master Lease Extension on Roosevelt Island 2068 Deadline — Roosevelt Island Daily · 2024-06-03
• Bill Would Give Abatement to Unit-Owners in Land-Lease Condos — Habitat Magazine · 2024-03
• Battery Park City Recharged — City Limits · 2005-06-15